行政改革的新取向：建設(shè)績效型政府

胡孟霞

【摘要】 從績效型政府的內(nèi)涵入手,闡述了建設(shè)績效型政府的必要性,提出了構(gòu)建我國績效型政府的基本對策與措施。

【關(guān)鍵詞】 政府;行政改革;績效型政府

隨著工業(yè)文明的進(jìn)一步發(fā)展,政府與社會(huì)關(guān)系、角色定位的不斷變化,效率作為政府評估的綜合性最終尺度具有很大的局限性,與政府的行為價(jià)值取向也已經(jīng)大相徑庭,確立什么樣的政府管理理念成為當(dāng)今政府管理與改革的核心問題。特別是在20世紀(jì)70年代之后,西方社會(huì)乃至整個(gè)世界發(fā)生了根本性的變化,時(shí)代的變化對政府提出了新的要求,對歷時(shí)百年的傳統(tǒng)行政模式提出了巨大的挑戰(zhàn)。為此,西方發(fā)達(dá)國家掀起一股大規(guī)模的行政改革浪潮,即“新公共管理”,借以區(qū)別傳統(tǒng)的公共行政模式,也區(qū)別在傳統(tǒng)公共行政模式下的管理技術(shù)學(xué)派的思想。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革總體指導(dǎo)思想是:以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理為理論基礎(chǔ),摒棄公共服務(wù)供給中傳統(tǒng)的官僚制獨(dú)占模式,引入各種市場競爭機(jī)制;借鑒私營部門的管理技術(shù)與激勵(lì)手段;強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的顧客導(dǎo)向;注重結(jié)果甚于規(guī)則等等。通過改革,使得政府以較少的成本實(shí)現(xiàn)一個(gè)高效的回應(yīng)性的政府。以英美為首的發(fā)達(dá)國家采用新公共管理理念、管理主義思想,適時(shí)把績效管理理念與制度溶入行政改革當(dāng)中,適時(shí)提出了績效管理的理念,西方各國把績效管理方法和工具引入到公共管理領(lǐng)域,并結(jié)合公共組織的自身特點(diǎn)得到廣泛應(yīng)用?？冃Ч芾淼囊氪蟠蟮赝苿?dòng)了政府改革的大趨勢,取得了很好的效果,建立績效型的政府已然成為當(dāng)今世界政府改革的大趨勢,中國的政府改革同樣不可避免。

一、績效型政府的內(nèi)涵和特點(diǎn)

所謂“績效”,從字面上解是成績和效益,對于政府而言,其績效應(yīng)該是指政府作為一個(gè)整體,在管理和服務(wù)等政府行為中所取得的業(yè)績、成本和影響等,由于政府本身公共部門的性質(zhì),政府的績效不應(yīng)該簡單的體現(xiàn)為對于效率的追求,其業(yè)績、成就和影響的核心問題應(yīng)該是公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度與效果?？梢愿爬ǖ卣f,“績效型政府”是以結(jié)果為本,以目標(biāo)為準(zhǔn),以低成本取得高效益,以公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度、效果、服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),降低政府成本,做大政府業(yè)績,通過一套完整的評估體系,最終實(shí)現(xiàn)管理的三“E”經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)目標(biāo)的政府。其特點(diǎn)是:

(1)經(jīng)濟(jì)性。這是績效型政府的基本特點(diǎn),即衡量政府花去了多少錢或是不是按程序花錢,成本本身并不能但它能很好地體現(xiàn)出預(yù)算和實(shí)際成本之間的差距?？冃驼饬糠?wù)效率和效果,考慮成本核算,從事某項(xiàng)行政活動(dòng)盡量降低行政管理成本。

(2)效率性。即用最少的時(shí)間,最快的速度,花費(fèi)最小的人力、物力、財(cái)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),是績效型政府的核心特點(diǎn),績效型政府注重政府管理成本與效益核算;加強(qiáng)對政府財(cái)政、預(yù)算的嚴(yán)格管理,擴(kuò)大審計(jì)的范圍;簡化辦事程序,加快辦事速度,講究行政效率。

(3)效益性?？冃驼匾氖求w現(xiàn)在社會(huì)效益上,這是行政管理的根本方向,也是績效型政府的本質(zhì)特點(diǎn),即評估績效型政府不能簡單地以人、財(cái)、物的數(shù)字分析來予以評價(jià),還要重視行政管理活動(dòng)中的社會(huì)因素和普遍社會(huì)效果。沒有社會(huì)效益的行政管理,效率再高,也不是績效型政府,績效型政府是它最終所實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)和行政決策要代表國家意志和人民群眾的利益,必須符合社會(huì)需要和人民愿望,符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的客觀規(guī)律,著重品質(zhì)層面。

二、建立績效型政府的必要性

首先,這是一種擺脫財(cái)政困境的現(xiàn)實(shí)選擇,由于多種原因,財(cái)政吃緊,成為政府面臨的挑戰(zhàn)導(dǎo)致的政府的職能不是簡單的削弱,有的職能如環(huán)境保護(hù)、科技開發(fā)還要加強(qiáng),政府的收入又因種種不定因素會(huì)減少。政府通過征稅聚財(cái)是一種強(qiáng)制的措施,也是一種有限的方法,政府不可能無限制地開征稅種、提高稅率。

從理論上說,在政府財(cái)政開支占GDP的比重已經(jīng)相當(dāng)高的情況下,地稅會(huì)扼殺社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活力,削弱企業(yè)在國際市場的競爭力,在政治上是一種自殺行為。從現(xiàn)實(shí)中看,一些國家,一些地區(qū)已出現(xiàn)了不滿現(xiàn)行稅收制度的抗稅風(fēng)潮。政府在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下,開源無望,只能寄托于內(nèi)部的挖潛,通過集約式的提高公共績效而不是粗放式的擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目來滿足社會(huì)需要。

其次,這是一種面向時(shí)代需求的積極回應(yīng)。隨著時(shí)代的發(fā)展,人民在各方面對政府的需求日益增加,致使政府扮演的角色越來越重要,其提供公共服務(wù)的功能逐漸擴(kuò)大。一方面政府為社會(huì)大眾所提供的多項(xiàng)公共服務(wù)必須由社會(huì)大眾支付所需成本,政府功能的擴(kuò)張與強(qiáng)化勢必將增大政府的施政成本;另一方面社會(huì)公眾又期望政府以最經(jīng)濟(jì)的手段,花最少的錢,提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù),促使政府要把恪盡職守,優(yōu)質(zhì)高效作為爭取顧客滿意的首要內(nèi)容。

最后,公共績效低下是一個(gè)較為普遍性的問題,提高績效是政府管理的根本要求,以往的歷次改革,包括機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革,其最終目的也都是為了提高績效。

三、建立績效型政府的基本對策和措施

1.精簡機(jī)構(gòu),整合流程

政府行政效率不高的一個(gè)重要原因是機(jī)構(gòu)重疊,職能交叉,導(dǎo)致人浮于事,相互推諉。建立績效型政府的首要舉措就是不斷深化機(jī)構(gòu)改革,精簡不必要的機(jī)構(gòu)和人員,減少管理層級。還應(yīng)改革日常工作流程,改革會(huì)議制度、公文審核簽批制度、重要決策的督查辦理制度,切實(shí)精簡文件,注重行文實(shí)效,把領(lǐng)導(dǎo)從繁文縟節(jié)中解放出來,集中精力抓大事、議大事。

清理行政審批事項(xiàng),減少審批環(huán)節(jié),優(yōu)化審批程序、壓縮審批時(shí)限,下放審批權(quán)限;積極探索把各部門、各環(huán)節(jié)的“串聯(lián)”審批改為“并聯(lián)”審批;大力推行“時(shí)限承諾制”和“首問責(zé)任制”,落實(shí)責(zé)任追究制度。在公民眼里,政府是一個(gè)整體。然而,現(xiàn)實(shí)中的行政權(quán)力,分隔在各個(gè)部門,有分工,缺合作,政府組織體系內(nèi)部因職能分工導(dǎo)致的互不協(xié)調(diào)和割裂,嚴(yán)重影響政府效率。

必須進(jìn)行制度創(chuàng)新:(1)公開政務(wù)信息,以使公民和有關(guān)組織根據(jù)自己的需要了解并監(jiān)督政府的具體運(yùn)作。(2)通過建立制度化的橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)政府部門之間的關(guān)系。(3)讓公共服務(wù)的消費(fèi)者對政府部門的工作績效進(jìn)行制度化的評估,尤其是通過相應(yīng)的人民代表大會(huì)對選任的政府領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行民主監(jiān)督,以激活橫向協(xié)調(diào)機(jī)制和縱向協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.更新觀念,引入競爭機(jī)制

引入競爭機(jī)制,用市場的力量改造政府,提高政府的工作效率,這是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)以及政府改革的一個(gè)基本精神,我國政府管理水平不高的一個(gè)重要原因,就是管理理念陳舊,缺乏市場觀念,迫切需要一整套與市場機(jī)制相適應(yīng)的公共管理的理念、原則、方法及技術(shù),并構(gòu)筑起新的公共管理模式,在管理運(yùn)作中引入競爭機(jī)制,將政府行政環(huán)境的市場模式靠攏,采取或本核算、顧客導(dǎo)向、業(yè)務(wù)流程再造、全面質(zhì)量管理、績效考核與獎(jiǎng)金、內(nèi)部市場等企業(yè)化的模式。

3.科學(xué)決策,公開監(jiān)督

科學(xué)民主的目標(biāo)化決策機(jī)制和督查考核的制度化監(jiān)督機(jī)制是建立績效型政府的重要保證。對涉及公眾利益的重大決策和項(xiàng)目聽取群眾意見;建立政府決策代表聽證會(huì)制度,成立決策咨詢委員會(huì)等這些制度的建立和實(shí)施,使各項(xiàng)決策的形成進(jìn)入科學(xué)化、程序化、制度化的軌道,大大降低了決策失誤率。在建立督查考核的制度化監(jiān)督機(jī)制方面,成立目標(biāo)管理績效考核委員會(huì),對重點(diǎn)工作目標(biāo)進(jìn)展情況進(jìn)行分析、監(jiān)控和預(yù)警,對各單位目標(biāo)完成情況進(jìn)行定期通報(bào)。在完善機(jī)關(guān)內(nèi)部評估制度基礎(chǔ)上,逐步建立以服務(wù)對象為主體的外部評估制度。進(jìn)行多角度、多層面、立體化的考核評估和監(jiān)督,那么,行政效能的提高將是必然的結(jié)果。

4.電子政務(wù),網(wǎng)上政府,提高服務(wù)效率

大力推動(dòng)電子政務(wù),是提高政府效率的現(xiàn)代化手段。目前,許多地方政府提出了建設(shè)數(shù)字城市的發(fā)展理念,積極利用現(xiàn)代科技手段加快推進(jìn)政府管理信息化,通過互聯(lián)網(wǎng)站為企業(yè)和市民提供全方位政府信息服務(wù),接受社會(huì)各界對機(jī)關(guān)作風(fēng)和辦事效率的投訴,并實(shí)行網(wǎng)絡(luò)受理請示報(bào)告制;全面實(shí)施電子公文傳輸交換,需社會(huì)周知的事項(xiàng),市政府通過互聯(lián)網(wǎng)、政府站點(diǎn)和新聞媒體發(fā)布。市政府、市政府辦公室對各區(qū)、各部門的請示事項(xiàng),以電子公文形式批復(fù)。各區(qū)、各部門之間的公文交換也以電子公文的形式進(jìn)行。這一電子政務(wù)的推行,不但節(jié)約大量的辦公經(jīng)費(fèi),更大大提高了政府行政效率,由此可以創(chuàng)造更多的間接效益,在整體上促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步。

5.重視人員培訓(xùn),優(yōu)化人力績效,實(shí)現(xiàn)精簡效能

如何優(yōu)化人力績效必須引人市場經(jīng)濟(jì)的相關(guān)理論,強(qiáng)化人力資源的開發(fā)與管理,提高管理績效,主要有:通過細(xì)化職位分析,加強(qiáng)對政府機(jī)關(guān)的組織、職位和工作分析,以確定切合實(shí)際的人才引進(jìn)政策,降低人才引進(jìn)的成本;重視人力資源的培訓(xùn),增加公務(wù)員培訓(xùn)的機(jī)會(huì),充分發(fā)掘現(xiàn)有人力資源的潛力,實(shí)現(xiàn)用較少的資金讓在職的公務(wù)員能夠及時(shí)獲取新知識、新理論,提高政府工作效益;把握引進(jìn)公務(wù)員人才的最佳時(shí)機(jī),不僅僅從院校引進(jìn)畢業(yè)生,在經(jīng)濟(jì)形勢不好的時(shí)候,政府部門還可以抓住機(jī)遇,從企業(yè)、事業(yè)單位引進(jìn)一些優(yōu)秀人才,降低成本;進(jìn)行職位管理制度創(chuàng)新,改革工資分配方式,拉大工資級差,改革公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職位,可適當(dāng)轉(zhuǎn)換身份,實(shí)行“雇員制”,改變“官多兵少”的現(xiàn)象,減少政府機(jī)關(guān)的壓力;加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)合作精神,發(fā)展、活躍組織氣氛,發(fā)揮良好作用;加強(qiáng)公務(wù)員績效評估的研究,確保評估的公平、公正,以提高工作績效。

政府機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對人力資源的研究,以確保公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)既能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,又能夠符合“精簡、效能”的原則,降低政府運(yùn)營成本,提高政府工作效率。

6.構(gòu)建科學(xué)完整的績效管理系統(tǒng)是建立績效型政府的關(guān)鍵

從一般管理的意義上看,績效管理是從目標(biāo)管理發(fā)展而來的,是對目標(biāo)管理的超越。在績效管理的過程中,如果在與員工商定績效標(biāo)準(zhǔn)時(shí),就能夠以組織目標(biāo)為藍(lán)圖,崗位說明書為基礎(chǔ),根據(jù)目標(biāo)管理中層層分解的部門目標(biāo)、崗位目標(biāo)等來制定群體或員工個(gè)人的可以達(dá)成的、易于了解、明確且能衡量的績效標(biāo)準(zhǔn),且制定績效考評辦法,員工在努力實(shí)現(xiàn)自身和組織目標(biāo)的同時(shí),也就可以與績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比,從而透明、客觀地進(jìn)行績效考評?？茖W(xué)完整的績效管理系統(tǒng)首先必須制訂目標(biāo)。通過合理的政府部門分權(quán)、適當(dāng)?shù)恼g競爭、有效的收益共享和分享節(jié)余機(jī)制建立政府管理績效的激勵(lì)制度。

打破以往的人性化、隨意的和不規(guī)范的評估傳統(tǒng),建立系統(tǒng)的和科學(xué)的政府管理績效評估制度。一個(gè)制度的建立是從多方面形成的一個(gè)體系,政府管理績效評估制度的建立要包括績效評估的基本元素、績效評估的內(nèi)容、績效評估的功能、績效評估的過程、績效評估操作和績效評估的標(biāo)準(zhǔn)等,為政府開展績效評估活動(dòng)提供了制度保障和操作規(guī)范,努力使其法律化。

總之,政府績效管理的落實(shí),首先需要制訂出合理的目標(biāo),在此基礎(chǔ)上建立健全激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制,建構(gòu)起有效的對職能部門及其人員的績效評估體系?？冃Ч芾淼幕境霭l(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)在于激發(fā)政府部門及其公務(wù)員的積極性,實(shí)現(xiàn)政府既定管理目標(biāo),提高行政效率。