對推進(jìn)珠江三角洲都市圈進(jìn)一步發(fā)展的對策思考

李　濤

【摘要】 改革開放以后,位于珠江流域的珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了不少制約其可持續(xù)發(fā)展的問題。深入研究并提出合理性政策,已成為推進(jìn)珠江三角洲都市圈健康協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】 珠江三角洲;都市圈;協(xié)調(diào);發(fā)展

一、珠江三角洲都市圈發(fā)展現(xiàn)狀

珠江三角洲是由珠江入海而形成的沖積平原,其位于我國廣東省中南部、珠江下游,面向南海,沿海沿江,毗鄰港澳,地理位置重要,區(qū)位條件優(yōu)越,是改革開放后我國經(jīng)濟(jì)增長速度最快的地區(qū)之一,也是我國城市化水平最高的三大都市圈之一。

(一)珠江三角洲都市圈行政建制、人口、資源環(huán)境

珠江三角洲都市圈是指由9個地級以上城市組成的區(qū)域,包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山及惠州市區(qū)、惠陽市、惠東縣、博羅縣和肇慶市區(qū)、高要市、四會市。全區(qū)國土面積41698平方公里,占全省的23.4%,全國的0.4%?，F(xiàn)有耕地面積為56.9萬公頃,占全省的18.5%。2003年戶籍總?cè)丝跒?398萬人,占全省的31.3%,人口密度575人/平方公里,是全國人口密度最高的地區(qū)之一。

在行政建制上,珠江三角洲是一個擁有多級、多個行政單元的區(qū)域,各市行政管理體制也各不盡相同。廣州、江門、肇慶、惠州四市為市轄區(qū)和市管市(縣)體制,深圳、珠海、佛山三市為市轄區(qū)體制,而東莞和中山依然保持著原來縣管鎮(zhèn)的體制。2000年以來珠三角對行政區(qū)劃作了幾次比較大的調(diào)整,一是2000年番禺和花都撤市改區(qū);二是佛山四市改區(qū),建成大佛山;三是惠陽、新會撤市改區(qū)。

(二)珠江三角洲都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

改革開放20多年來,珠三角憑借其與港澳地緣相近、血緣相親以及文化相似的優(yōu)勢,迅速從落后于全國經(jīng)濟(jì)平均水平的地區(qū)成長為我國最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一,珠三角的奇跡奠定了其在全國的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位。

2000年至2003年,珠三角GDP年均增長速度均保持在兩位數(shù)以上,為13.1%,同期全國水平為9.3%。2003年全區(qū)GDP為11335億元,以占全國土地面積的0.4%,人口的1.9%,為全國創(chuàng)造了9.7%的GDP。2003年人均GDP高達(dá)39782元,高于長三角的29163元,是全國平均水平的4.4倍。如果再加上港澳,整個大珠三角GDP總量為25109億元,超過了長三角的22775億元。

2002年珠江三角洲地區(qū)城市居民可支配收入平均達(dá)到14239元,超過長江三角洲城市居民收入,后者為10499元。與全國平均水平相比,2002年長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)居民可支配收人是全國平均水平的1.4倍和1.8倍。2002年長江三角洲地區(qū)城市居民人均消費(fèi)支出為7820.6元,珠江三角洲地區(qū)為16861元。長江三角洲和珠江三角洲地區(qū)居民消費(fèi)支出是全國平均水平的1.3倍和1.9倍。2003年全區(qū)實(shí)現(xiàn)社會固定資產(chǎn)投資額3739.71億元,比上年增長29.36%,占全國的6.7%。

(三)珠江三角洲都市圈城市化過程中存在的問題

1.相關(guān)制度建設(shè)滯后于城市化。珠江三角洲社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展中后時期,但社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行仍然受到舊的城鄉(xiāng)分隔的體制性障礙束縛,表現(xiàn)在戶籍管理等制度建設(shè)相對滯后,較大限制了人口的合理流動,勞動力資源得不到化化配置。如外來打工人員已占到珠江三角洲總?cè)丝诘?5%左右,但原有的戶籍制度較大限制了人口的合理流動。由于戶籍制度的改革不深化,使得依附于其之上的住房、就業(yè)、教育、社保等相關(guān)制度也同樣滯后于社會發(fā)展的需要。去年出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象出現(xiàn)的一大原因就是珠三角在制度化建設(shè)方面落后于長三角,現(xiàn)行的土地使用制度也不利于土地資源的利用:

(1)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰,土地流通市場不成熟,農(nóng)民既不愿意放棄現(xiàn)有建房收租、土地分紅所獲取的巨大利益,也很難憑借放棄土地使用權(quán)得到的收益遷入鎮(zhèn)區(qū)安家立業(yè)。

(2)土地政策比較僵化,城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)與用地的實(shí)際需求相脫節(jié),存量土地的調(diào)整和置換缺乏具體規(guī)定。

(3)城市計(jì)劃權(quán)威性不強(qiáng),有些地方政府受短期利益驅(qū)動,管理上規(guī)章不健全,有章不循,各行其是,亂占地、亂開發(fā)、亂賣地,越權(quán)批地、違法用地時有發(fā)生,農(nóng)村耕地非農(nóng)化趨勢難于抑制。

(4)土地市場不規(guī)范。突出表現(xiàn)在土地出讓方面,為吸引外來投資,區(qū)域內(nèi)不少城市以低于成本價(jià)出讓土地,由政府對其進(jìn)行補(bǔ)貼,特別是在與區(qū)域內(nèi)其他城市爭奪大型投資項(xiàng)目時,不惜以零地價(jià)或象征性地價(jià)來出讓土地,致使土地收益潛力與土地財(cái)政收入反差較大,國有土地資產(chǎn)大量流失,造成區(qū)域整體利益受損。

2.生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。多年來,珠三角粗放型的城市化、非城市化的工業(yè)化,不僅造成了資源浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)效益低下,也帶來了區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化的嚴(yán)重問題。由于工業(yè)化發(fā)展迅速,吸納了大量的產(chǎn)業(yè)和外來人口,工業(yè)用地、城市用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地占用了大量耕地。這些都使珠三角在土地、水等要素資源方面相對緊缺,單位土地承載量大,人土矛盾日趨嚴(yán)重,人均耕地僅為0.024公頃,為廣東省人均的60%,占全國人均1/4還不到。

在水資源方面,原本水資源相對豐富的珠三角,如今也面臨著嚴(yán)重的水資源短缺問題。生活用水和工業(yè)用水是造成水資源相對短缺的重要因素,水資源污染加重了這種短缺性。由于各市間存在著巨大的經(jīng)濟(jì)利益搏弈,很多地方事實(shí)上實(shí)行“先污染后治理”的措施,許多城市不做任何處理就將生活和工業(yè)污水直接排放到河流中,珠三角區(qū)域是水網(wǎng)交錯的往復(fù)水流區(qū),水污染必然相互擴(kuò)散,整個珠江流域水環(huán)境又缺乏共同地有效治理,引起東江、北江和西江流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化,許多城市出現(xiàn)“水質(zhì)性”缺水,沿海地區(qū)多次出現(xiàn)大面積赤潮。

二、珠江三角洲都市圈空間結(jié)構(gòu)分析

(一)政府規(guī)劃的珠江三角洲都市圈空間結(jié)構(gòu)

從珠三角兩次大規(guī)模規(guī)劃來看,都是計(jì)劃將其建設(shè)成為以廣州為雁頭、深圳和珠海為雁尾、珠江東西兩岸為雁身的“雁”形空間布局,廣州、深圳和珠海三市成為帶領(lǐng)珠三角都市圈發(fā)展的三大都市。這樣形成了以廣州為主體,包括佛山、肇慶、惠州的中部子都市圈;由深圳、東莞、惠州組成的東岸子都市圈和由珠海、中山、江門組成的西岸子都市圈。

規(guī)劃要形成“雁”形空間結(jié)構(gòu)是非常理想的,以中部子都市圈帶動粵北發(fā)展,東岸子都市圈和西岸子都市圈分別帶動粵東和粵西發(fā)展。兩條處于內(nèi)圈層的沿著珠江兩岸的發(fā)展主軸把三大子都市圈通過完善的交通網(wǎng)絡(luò)有機(jī)的組合起來,相互輻射、相互作用,達(dá)到圈域發(fā)展的最佳狀態(tài)。整個珠三角都市圈通過外圍層重要的節(jié)點(diǎn)城市向西南和華南諸省拓展發(fā)展空間,增強(qiáng)其積聚效應(yīng),擴(kuò)大都市圈的輻射效應(yīng)。

(二)目前珠江三角洲都市圈實(shí)際形成的空間結(jié)構(gòu)

從第一次的規(guī)劃到現(xiàn)在已過去了10年,深圳已成長為珠三角的一中心城市,基本上與廣州平起平坐;珠海發(fā)展異常緩慢,2003年其GDP在珠江西岸乃至珠三角各城市中最少,深圳和廣州的GDP分別為珠海的6.0倍和7.3倍,珠海遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于“雁”形中規(guī)劃建成與廣州、深圳三足鼎立的大都市目標(biāo),根本就難以擔(dān)當(dāng)起珠江口西岸地區(qū)的增長中心重任,難以形成一極。珠三角都市圈的發(fā)展并沒有按照既定規(guī)劃拼成“雁”形圖,是在珠江東岸形成以廣佛都市圈和深港都市圈為雙軸心的“啞鈴陣”空間結(jié)構(gòu)。

這種雙軸心的“啞鈴陣”空間結(jié)構(gòu)形成的根源就在于珠江口西岸缺少一個像香港或廣州這樣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的核心城市,導(dǎo)致珠江東岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于西岸地區(qū)的發(fā)展格局。由于廣佛和珠澳之間城市引力的斷裂點(diǎn)在空間上的不平衡性,導(dǎo)致距離廣州近的二級城市在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)張上相對就快一點(diǎn),珠江東岸城市由于廣佛和深港實(shí)力相對比較平均,因此處于這兩大核心城市之間的不同層級區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對也較為均衡?？傮w來說,目前的珠三角都市圈的空間結(jié)構(gòu)是在眾多因素(核心城市分布,基礎(chǔ)設(shè)施等)的影響下共同決定的結(jié)果。但這種空間布局對整個都市圈的整體發(fā)展是非常不利的,是一種有點(diǎn)畸形的空間結(jié)構(gòu),極有可能導(dǎo)致珠江東西兩岸之間以及珠江西岸內(nèi)部之間區(qū)域發(fā)展的累積循環(huán)效應(yīng)的強(qiáng)化,也就是說珠江東岸和珠江西岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距將進(jìn)一步擴(kuò)大,廣佛和珠澳之間區(qū)域發(fā)展不平衡性進(jìn)一步強(qiáng)化。

三、推進(jìn)珠江三角洲都市圈發(fā)展的政策建議

(一)建立有效的區(qū)域合作協(xié)調(diào)制度

從上分析,珠三角目前最大的問題就是協(xié)調(diào)問題。過分依賴市場對資源配置的功能,沒有看到政府管理引導(dǎo)的重要作用,使得很多經(jīng)濟(jì)發(fā)展力在相互間無序競爭中被內(nèi)耗掉。當(dāng)前應(yīng)盡快建立行之有效的各級區(qū)域合作協(xié)調(diào)制度,在城市功能、產(chǎn)業(yè)安排等方面進(jìn)行深入地協(xié)調(diào)磋商,避免由于行政利益分割引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)等,最終建立經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)。

長三角都市圈包括了分屬兩省一市的16個城市,都市圈內(nèi)存在著多級的行政主體,雖彼此之間也存在著利益搏弈,但由于建立起了一套區(qū)域合作協(xié)調(diào)制度,而使各個行政主體在進(jìn)行區(qū)域戰(zhàn)略安排上能相互協(xié)作。自1993年長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會成立以來,11年間,為長三角的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)。在協(xié)調(diào)制度建設(shè)方面,珠三角是落后于長三角,應(yīng)該學(xué)習(xí)長三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn),盡快建立城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會。

可借鑒長三角中心上海與其周邊城市的合作采用的市長聯(lián)席會議加強(qiáng)合作的經(jīng)驗(yàn),建立珠三角城市市長聯(lián)席會議制度,并設(shè)立常設(shè)的專門管理機(jī)構(gòu),通過聯(lián)席會議這種政府間正式的溝通可以加強(qiáng)各市在產(chǎn)業(yè)安排、基礎(chǔ)性的設(shè)施規(guī)劃、資源利用等的合作。政府的聯(lián)席會議還可以協(xié)調(diào)制定鼓勵性的政策、提供相關(guān)服務(wù),促進(jìn)珠三角都市圈民間的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化合作。

(二)改革戶籍、就業(yè)、教育制度,完善社會保障制度

人是最活潑的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)人口自由流動是達(dá)到智力資源最優(yōu)配置的必然途徑,也是進(jìn)一步推進(jìn)城市化的必要前提。傳統(tǒng)戶籍制度很大程度上限制了人才的流動,無法達(dá)到勞動力資源的優(yōu)化配置。建立在傳統(tǒng)戶籍制度上的就業(yè)制度、教育制度、社保制度等也相應(yīng)的滯后于社會發(fā)展的需要,使大量雖已進(jìn)入城市就業(yè),但由于制度落后所帶來的高額隱性成本而無法融入城市生活中,最終成為城鄉(xiāng)邊緣人群。

珠三角各城市要加快戶籍制度改革步伐,淡化土地的生存保障功能。鑒于我國目前城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別還較為懸殊且在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)這些差別還存在的現(xiàn)狀,應(yīng)首先全面推進(jìn)珠三角小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革,為整個戶籍管理制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件,以落戶條件取代原有入戶政策和城市基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)政策。

在戶籍制度改革的同時,要加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)和教育體制的配套改革。經(jīng)批準(zhǔn)在城市(鎮(zhèn))落戶的或在城市有固定住所、正當(dāng)職業(yè)的人員,其子女入學(xué)、勞動就業(yè)等應(yīng)與原城市居民享受同等待遇,履行同等義務(wù),解決進(jìn)城農(nóng)民和外來人口的實(shí)際問題。大力完善城市功能,加強(qiáng)城市教育、文化、醫(yī)療等公共設(shè)施建設(shè),大力吸引各方人才,鼓勵和引導(dǎo)更多農(nóng)村居民進(jìn)入小城鎮(zhèn)就業(yè)和居住并真正成為城市人。

(三)加強(qiáng)土地管理,深化土地使用制度改革

土地是不可再生的寶貴資源,土地收益是財(cái)政收入的重要組成部分。加強(qiáng)土地管理,深化土地使用制度改革,建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場體系,是加強(qiáng)耕地保護(hù)、落實(shí)土地基本國策的重要手段;是調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系,適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的重要環(huán)節(jié);是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城并解決進(jìn)城農(nóng)民雙重身份,提高土地使用效率的突破點(diǎn)。要進(jìn)一步深化土地使用制度改革,發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用和政府宏觀管理作用,科學(xué)合理地配置土地資源,理順土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系,達(dá)到土地資源可持續(xù)發(fā)展目的,發(fā)揮市場機(jī)制對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。

(1)土地對于企業(yè)來說,是生產(chǎn)要素;對于居民來說,是生活資料;在市場經(jīng)濟(jì)體制中,土地使用年期是商品。放開土地和房產(chǎn)的交易,形成土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)和房產(chǎn)的出租和交易市場。農(nóng)民的耕地、宅地,投資者投資的山林、草場、農(nóng)場、林場,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)企業(yè)的土地年期使用權(quán),居民的房產(chǎn),都可以進(jìn)入出租和交易市場,并可以抵押融資。

(2)發(fā)展土地使用權(quán)和房產(chǎn)交易出租交易中心、土地價(jià)格和房產(chǎn)價(jià)格評估事務(wù)所、土地和房產(chǎn)紀(jì)經(jīng)公司、房地產(chǎn)同業(yè)協(xié)會、房屋物業(yè)管理同業(yè)協(xié)會等等中介組織和同行業(yè)協(xié)會,將政府的一些管理職能轉(zhuǎn)移給這些中介組織和同業(yè)協(xié)會,將政府直接管理變成中介管理和同行業(yè)自律。

(四)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理

1.以建立生態(tài)城市為目標(biāo)改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)城市建設(shè)是人類文明進(jìn)步的標(biāo)志,是城市發(fā)展的必然方向。建立生態(tài)城市,一是要確立城市生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的觀念;二是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,走低耗高效的資源節(jié)約型發(fā)展之路;三是大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè),使城市經(jīng)濟(jì)走上一條集約化和生態(tài)化并舉的發(fā)展道路;四是強(qiáng)化城市政府對城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的管理力度。

2.完善污染物總量控制制度。實(shí)施污染物總量控制制度,是對過去主要以濃度標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的環(huán)境管理制度的進(jìn)一步完善。盡管珠三角對環(huán)境管理力度在加大,工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放率逐漸提高及城市污水處理進(jìn)一步完善,但由于一方面整個珠三角區(qū)域的環(huán)境污辱物派放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境的承載力,另一方面我國環(huán)境的排放標(biāo)準(zhǔn)偏低,即使所有企業(yè)均達(dá)標(biāo)排放,也很難從根本上改善都市圈的環(huán)境狀況。

在嚴(yán)格執(zhí)行國家環(huán)保總局關(guān)于主要污染物排放總量控制計(jì)劃的基礎(chǔ)上,結(jié)合珠三角的環(huán)境狀況,完善污染物總量控制制度,加大執(zhí)法力度,對污染嚴(yán)重及治理無望的企業(yè)嚴(yán)格實(shí)行關(guān)停轉(zhuǎn)等保護(hù)環(huán)境、優(yōu)化資源配置和節(jié)約總量資源的重要措施。

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