中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

閆世剛

摘要:中國(guó)加入WTO后,政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放已成必然趨勢(shì)。政府市場(chǎng)開(kāi)放將對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)體制、經(jīng)濟(jì)安全和民族產(chǎn)業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn),而開(kāi)展政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放研究是應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的重要舉措。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由開(kāi)放性、發(fā)展程度和重要程度三個(gè)指標(biāo)組成,該體系的構(gòu)建對(duì)建立有效的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放策略,促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康發(fā)展具有一定的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu)市場(chǎng);開(kāi)放性;評(píng)價(jià);指標(biāo)體系

中圖分類號(hào):F740.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2009)10-0081-04

一、前言

WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》(Agreement on Government Procurement,簡(jiǎn)稱GPA)作為規(guī)范政府采購(gòu)行為的多邊協(xié)定,其宗旨就是要求政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放,以非歧視待遇原則作為政府采購(gòu)行為的準(zhǔn)則,以實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的擴(kuò)大和更大程度的自由化。中國(guó)加入WTO,僅僅開(kāi)放了商業(yè)消費(fèi)市場(chǎng),政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放需要通過(guò)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》來(lái)完成。2007年12月財(cái)政部代表中國(guó)政府向WTO秘書處遞交了加入該協(xié)定談判的初步出價(jià)清單,表明中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)將加快對(duì)外開(kāi)放步伐。

中國(guó)從1996年開(kāi)始試行政府采購(gòu)制度,政府采購(gòu)從試行初期發(fā)展至今,在制度建設(shè)和市場(chǎng)規(guī)模方面得到快速發(fā)展,2008年政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)5 900多億元。政府采購(gòu)已從單純的財(cái)政支出管理上升為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具。而隨著中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的引入將對(duì)中國(guó)政府采購(gòu)體制、經(jīng)濟(jì)安全和民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn),開(kāi)展中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究,建立科學(xué)的評(píng)價(jià)依據(jù)和指標(biāo)體系,對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)行客觀、綜合的評(píng)估,為建立有效的政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放策略,促進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的健康發(fā)展具有一定的理論和實(shí)踐意義。

二、政府采購(gòu)協(xié)定分析

《政府采購(gòu)協(xié)定》是WTO法律框架下的一個(gè)諸邊協(xié)議,該協(xié)定所規(guī)范的是政府為自用或?yàn)楣材康亩x擇購(gòu)買貨物或服務(wù)的活動(dòng),其所購(gòu)買的貨物或服務(wù)不用于商業(yè)轉(zhuǎn)售,也不用于供商業(yè)銷售的生產(chǎn)。其宗旨是通過(guò)消除針對(duì)外國(guó)貨物、服務(wù)和供應(yīng)商的歧視,增強(qiáng)透明度,將國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)引入傳統(tǒng)上屬于國(guó)內(nèi)公共財(cái)政管理的政府采購(gòu)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易更大程度的自由化和世界貿(mào)易的擴(kuò)大。

GPA分為正文和附錄兩大部分,正文為協(xié)議條款,包括目標(biāo)、原則、談判范圍、加入談判的程序、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇等,共24條。附錄共有4大部分,分別是各締約方適用于本協(xié)議的市場(chǎng)開(kāi)放清單和各締約方發(fā)布政府采購(gòu)信息的刊物清單。[1]目前有美國(guó)、歐盟等13個(gè)成員,共40個(gè)國(guó)家(地區(qū))簽署了該協(xié)定。

作為一個(gè)諸邊協(xié)議,《政府采購(gòu)協(xié)定》的特殊性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)只有經(jīng)過(guò)談判確定的政府采購(gòu)實(shí)體進(jìn)行的采購(gòu)才承擔(dān)相應(yīng)的市場(chǎng)開(kāi)放的義務(wù);(2)對(duì)于中央政府的采購(gòu),成員方可以嚴(yán)格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開(kāi)放的領(lǐng)域;(3)不實(shí)行最惠國(guó)待遇原則,相應(yīng)的對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域只取決于雙邊談判,成員方可以有選擇地決定對(duì)相關(guān)成員開(kāi)放具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域;(4)為維護(hù)成員方的國(guó)家主權(quán),該協(xié)定規(guī)定了涉及國(guó)家安全和公共利益的方面例外;(5)該協(xié)定對(duì)于發(fā)展中國(guó)家規(guī)定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。

三、中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放面臨的挑戰(zhàn)

(一)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

1996年開(kāi)始試點(diǎn)的中國(guó)政府采購(gòu)事業(yè),在市場(chǎng)規(guī)模方面快速發(fā)展,1998年采購(gòu)總額為31億元,而2008年政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到5 900億元。[2]政府采購(gòu)項(xiàng)目主要集中于貨物類、工程類和服務(wù)類采購(gòu),這三大類采購(gòu)在政府采購(gòu)中所占的比例依次為67%、23%和10%。目前中國(guó)政府采購(gòu)實(shí)施范圍已覆蓋所有中央部門和省、市、縣級(jí)政府采購(gòu)單位,從中央到地方省、市級(jí)政府基本上完成了管采分離工作,公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、集中采購(gòu)已經(jīng)成為政府采購(gòu)的主要方式和組織形式。

政府采購(gòu)制度在不斷推進(jìn)的改革中初步形成,尤其自2003年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以來(lái),政府采購(gòu)制度改革在法律制度框架建立、管理體制建設(shè)、完善預(yù)算和資金支付管理、提高政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等方面取得了突出成就。地方各級(jí)人民政府也相繼在財(cái)政部門設(shè)立或明確了政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)政策,監(jiān)督管理政府采購(gòu)活動(dòng),各地區(qū)、各部門制定的政府采購(gòu)制度辦法達(dá)9萬(wàn)多個(gè),這為中國(guó)政府采購(gòu)工作提供了組織保證和制度保證。

(二)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)功能

政府采購(gòu)是從市場(chǎng)上為政府部門或所屬公共部門購(gòu)買商品、工程及服務(wù)的行為,具有采購(gòu)主體的特定性、采購(gòu)資金的公共性、采購(gòu)對(duì)象的廣泛性和采購(gòu)活動(dòng)的非商業(yè)性等特點(diǎn)。[3]政府采購(gòu)市場(chǎng)是政府借以實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目標(biāo)的重要工具,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府有效干預(yù)市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)其政策取向的重要手段,其功能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)功能和政策功能兩個(gè)層面。

政府采購(gòu)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)功能是它作為市場(chǎng)制度安排的一般功能,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)最大限度地降低采購(gòu)成本,得到更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù);(2)對(duì)供應(yīng)商、生產(chǎn)商、金融服務(wù)以及物流、配送等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈形成支撐和帶動(dòng)作用,推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整合和成長(zhǎng);(3)由于購(gòu)買性支出所具有的乘數(shù)效應(yīng),產(chǎn)生放大市場(chǎng)規(guī)模、增加政府稅收和拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的功能。

政府采購(gòu)市場(chǎng)的政策功能是指一國(guó)政府利用政府采購(gòu)在市場(chǎng)中所占有的重大份額,調(diào)節(jié)市場(chǎng)、貫徹社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的功能。[4]中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的政策功能包括:通過(guò)采購(gòu)數(shù)量的擴(kuò)張或收縮,調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行;通過(guò)綠色采購(gòu)實(shí)施環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排政策,建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì);扶持中小企業(yè)發(fā)展,規(guī)定中小企業(yè)在政府采購(gòu)中的市場(chǎng)份額和優(yōu)惠政策;保護(hù)本國(guó)企業(yè),增加就業(yè),促進(jìn)民族企業(yè)的發(fā)展;通過(guò)優(yōu)先采購(gòu)企業(yè)自主創(chuàng)新產(chǎn)品,激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新,推動(dòng)科技進(jìn)步,提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力等方面。

(三)政府采購(gòu)開(kāi)放面臨的挑戰(zhàn)

政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放能夠提高政府采購(gòu)資金的效率,有利于企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)建立規(guī)范的公開(kāi)、公平、公正的公共市場(chǎng)體系,[5]但是也會(huì)對(duì)中國(guó)采購(gòu)體制、經(jīng)濟(jì)安全和民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。[6](1)政府采購(gòu)體制面臨的挑戰(zhàn)。開(kāi)放條件下政府采購(gòu)活動(dòng)的順利進(jìn)行,依賴于規(guī)范、完善的政府采購(gòu)法規(guī)法律的約束,雖然中國(guó)已建立了完整、統(tǒng)一的政府采購(gòu)法規(guī),但離開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)的要求還有一定的距離,政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的法律基礎(chǔ)還不夠健全。(2)經(jīng)濟(jì)安全面臨的挑戰(zhàn)。中國(guó)政府采購(gòu)的產(chǎn)品大多屬于技術(shù)密集型產(chǎn)品,中國(guó)企業(yè)在這些領(lǐng)域并不占優(yōu)勢(shì),加入GPA可能會(huì)使中國(guó)制造業(yè)在核心技術(shù)方面更加依賴國(guó)外。(3)對(duì)于民族工業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)。政府采購(gòu)是中國(guó)加入WTO后為中國(guó)民族產(chǎn)業(yè)提供合法保護(hù)的最重要手段,它能夠推動(dòng)和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,尤其是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放形勢(shì)下,中國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國(guó)外同行業(yè)相比還有較大的差距,中國(guó)企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力還比較低,缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)。一旦中國(guó)放開(kāi)了政府采購(gòu)市場(chǎng),中國(guó)政府將面臨著如何利用這一巨大市場(chǎng)保護(hù)和促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。

四、政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

《政府采購(gòu)協(xié)定》規(guī)范的是政府采購(gòu)方式和采購(gòu)過(guò)程,要求政府采購(gòu)要透明公開(kāi)公平;對(duì)協(xié)議的締約方公開(kāi),實(shí)際上也就等于向世界公開(kāi)。因此政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)要從市場(chǎng)化、政策、行業(yè)、產(chǎn)品、安全等多維度來(lái)綜合考慮,使國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方式中得以充分體現(xiàn)。

(一)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放評(píng)價(jià)性指標(biāo)體系構(gòu)建原則

政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立,一方面要考慮國(guó)內(nèi)目前政府采購(gòu)市場(chǎng)的狀況,包括法律法規(guī)、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)外進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)程度等方面。另一方面,也要充分考慮WTO關(guān)于政府采購(gòu)方面的規(guī)定。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放評(píng)價(jià)體系構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則:(1)國(guó)家安全原則。維護(hù)國(guó)家的信息安全、政治安全和經(jīng)濟(jì)安全是政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放的重要因素,評(píng)估政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放對(duì)國(guó)家安全的影響程度,從而為是否開(kāi)放提供依據(jù)。(2)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力原則。政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放,應(yīng)遵循促進(jìn)國(guó)內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則,充分考慮中國(guó)的國(guó)情,產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀以及產(chǎn)業(yè)安全,量化分析開(kāi)放對(duì)中國(guó)企業(yè)的沖擊程度,并充分利用WTO的例外原則和GPA給發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠政策,權(quán)衡開(kāi)放的范圍和程度。(3)國(guó)際借鑒原則。一方面借鑒GPA成員方的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn);另一方面,借鑒WTO成員國(guó)相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)以及工程的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn),尤其是中國(guó)在入世談判時(shí)相關(guān)的開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)。

(二)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)體系

政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互制約的眾多因素構(gòu)成的復(fù)雜體系,該體系的建立采用德?tīng)栰撤ê蛯哟畏治龇?針對(duì)政府采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放,在借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合調(diào)研工作,并充分考慮《政府采購(gòu)協(xié)定》和中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐,整個(gè)結(jié)構(gòu)體系由政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性、發(fā)展程度和重要程度三部分指標(biāo)組成(見(jiàn)圖1):(1)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性:對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放程度進(jìn)行評(píng)價(jià),包括政府采購(gòu)市場(chǎng)化程度、政府采購(gòu)市場(chǎng)法制化程度和政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入程度;(2)發(fā)展程度:針對(duì)采購(gòu)市場(chǎng)、規(guī)模和技術(shù)的發(fā)展?fàn)顩r所進(jìn)行的評(píng)價(jià),主要分析產(chǎn)品(或服務(wù))發(fā)展程度的強(qiáng)弱程度,包括技術(shù)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)符合程度;(3)重要程度:在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全性等方面,評(píng)價(jià)該產(chǎn)品(或服務(wù))對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性,對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要程度和安全的重要程度。

(三)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由四級(jí)指標(biāo)體系構(gòu)成,指標(biāo)體系如表1所示。其中評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重采用專家評(píng)價(jià)法來(lái)確定,而指標(biāo)評(píng)判等級(jí)及其相應(yīng)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的確定,作為系統(tǒng)評(píng)估和度量的基礎(chǔ),采用5個(gè)等級(jí)來(lái)進(jìn)行評(píng)判等級(jí)的區(qū)分。在進(jìn)行開(kāi)放性評(píng)價(jià)過(guò)程中,根據(jù)產(chǎn)品(或服務(wù))界定和分類,應(yīng)用指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估計(jì)算,分析產(chǎn)品(或服務(wù))政府采購(gòu)開(kāi)放性評(píng)價(jià)值。在評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上來(lái)判斷該產(chǎn)品(或服務(wù))政府采購(gòu)的開(kāi)放性。政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放策略的制定則基于政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,并結(jié)合產(chǎn)品(或服務(wù))發(fā)展程度和重要程度,合理確定開(kāi)放的程度和開(kāi)放的領(lǐng)域。

五、結(jié)束語(yǔ)

隨著中國(guó)加入WTO,中國(guó)經(jīng)濟(jì)加快了融入全球經(jīng)濟(jì)的步伐,中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)逐步開(kāi)放,政府采購(gòu)活動(dòng)也日益國(guó)際化。政府采購(gòu)是貿(mào)易領(lǐng)域中的特殊區(qū)域,各國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放,都持審慎和保留的態(tài)度。在中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),由于政府采購(gòu)制度尚不完善,國(guó)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力不夠,全面地對(duì)外開(kāi)放中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng),會(huì)對(duì)中國(guó)民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)巨大的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力。因此必須制定一套科學(xué)合理、切實(shí)可行的政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放策略。

開(kāi)展政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究,為積極應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放帶來(lái)的挑戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在開(kāi)放性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究過(guò)程中,充分考慮中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r,通過(guò)建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)方法模型,為進(jìn)行政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)價(jià)工作提供有利的支持。通過(guò)科學(xué)地進(jìn)行政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放性評(píng)估,采取合理的開(kāi)放策略,有效地保護(hù)本國(guó)的企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)安全,從而保障中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)能夠健康有序地運(yùn)行。

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責(zé)任編輯:學(xué) 詩(shī)

責(zé)任校對(duì):浩 宇

A Study of Evaluating Indicator System of Government Procurement Market Openness in China

Yan Shigang

(College of International Economics, China Foreign Affair University, Beijing 100037, China)

Abstract: Upon China's WTO accession, the openness of government procurement market in China has becoming an inevitable trend.Opening government procurement market will bring out challenges in procurement mechanism, economic safety and industry development. Thus it is necessary to conduct the study of evaluating government procurement market. The indicator system for evaluating government procurement market openness consists of openness indicator, development indicator and importance indicator. The indicator system will be useful to build up effective government procurement market openness strategy and promote the development of government procurement market in both theory and practice implications.

Key words: government procurement market; openness; evaluating; indicator system