南通農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀剖析

馬　亮

【摘 要】 本文通過對南通2336位村干部的問卷調(diào)查,對南通農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行了剖析,認為在現(xiàn)階段農(nóng)民由于農(nóng)資價格持續(xù)上漲,一是糧田拋荒現(xiàn)象嚴重,二是農(nóng)民“棄糧改菜”的創(chuàng)業(yè)項目特別多,而且在土地價格被低估的前提下,農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。要促進土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)價格應(yīng)和受益方的收益長期掛鉤,通過實施流轉(zhuǎn)合同制,進一步明確和規(guī)范雙方的流轉(zhuǎn)關(guān)系和權(quán)、責、利,可以幫助有意愿的農(nóng)戶順利實現(xiàn)流轉(zhuǎn),同時設(shè)置一個和失地農(nóng)民就業(yè)掛鉤的補償年限和補償額度,也可以使處于猶豫和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶分清利弊,盡早做出決定。

【關(guān)鍵詞】 土地所有權(quán);土地規(guī)模效益;土地流轉(zhuǎn)價格

黨的十七大、十七屆三中全會以及2009年中央一號文件連續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題。其中,與農(nóng)村土地相關(guān)的決議可概括為“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”、“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”和“按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。今年上半年,南通市委黨校課題組開展了一次專題問卷調(diào)查。此次問卷調(diào)查面向南通一市六縣(市)村黨支書、村委會主任發(fā)放問卷2602份,回收有效問卷2278份,有效率達89.78%?，F(xiàn)就問卷相關(guān)問題的反饋數(shù)據(jù)作一簡要分析。

一、村干部對農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的利弊認識較為一致

目前,學術(shù)界對農(nóng)村土地制度的研究已走向深入。為迎合不同主體的用地需要,圍繞土地所有權(quán)歸屬的爭論經(jīng)久不息,但類似的問題卻在村干部群體中達成了共識。調(diào)查顯示,78.31%的村干部一致認為,農(nóng)村土地歸集體所有最為有利。這樣的反饋結(jié)果可以理解。撇開現(xiàn)行法律有此規(guī)定不談,農(nóng)村土地集體所有制很好地區(qū)分了農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)和集體對土地的所有權(quán)(盡管“集體”是一個虛擬的實體概念),也就進一步區(qū)分了農(nóng)民的個人利益和包含村干部收入來源的集體利益。作為一級經(jīng)濟組織而非行政組織,村集體的收入離不開村級集體經(jīng)濟的壯大,也就離不開村集體對土地開發(fā)使用的主導權(quán)。問題在于,集體所有權(quán)相對于國家公權(quán)力而言,仍然屬于私權(quán)。土地作為一種稀缺資源,其宏觀調(diào)控的主體只能是國家。有些社會輿論尖銳地指出,“要堅決打破國家征地的壟斷權(quán)”。這在筆者看來是一種錯誤的表述。因為用地規(guī)劃是地方政府制定的,征地也是基于地方“公共利益”的需要。國家在整個過程中只扮演監(jiān)管者的角色。試問一旦脫離了嚴格的征地審批制度和國家的監(jiān)管,十八億畝耕地的紅線如何守住?因此,國家壟斷的不是征地行為,而是對征地總量的控制。據(jù)《中國經(jīng)營報》8月18日報道,國土資源部一位官員透露,“按照國務(wù)院最新批準的農(nóng)用地占用指標,未來三年每年新增建設(shè)用地的總量,全國不能超過270萬畝……這是近十年來最苛刻的指標控制?！边@表明在地方“公共利益”之上還有一個國家利益,只能通過國家的宏觀控制來維護。但是,270萬畝土地批給誰不批給誰、批多還是批少,就存在一個地方政府與中央政府之間的利益博弈,而審批的結(jié)果又決定了當?shù)剞r(nóng)民、集體和政府之間的利益分配,可謂關(guān)系復雜。筆者認為,國家在審核征地申請時,一定要保證農(nóng)民的知情權(quán),及時公開被征土地的用途和預(yù)期收益,并聽取當?shù)孛褚?。這是“國家名義”和“公共利益”得以兩全的重要途徑。

二、村干部對推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性普遍較高

雖然存在于中國兩千多年的小農(nóng)經(jīng)濟生生不息,直至今天理論界仍有農(nóng)村土地回歸私有的呼聲,但是不可忽視的另一個事實是這種以單個農(nóng)戶為單位的生產(chǎn)經(jīng)營模式始終沒能發(fā)展壯大,卻成了中國農(nóng)業(yè)積貧積弱的根源所在。從經(jīng)濟效益角度看,小農(nóng)經(jīng)濟無疑拖了整個國民經(jīng)濟的后腿。調(diào)查顯示,分別有41.22%和54.04%的村干部認為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)“很有必要”和“有必要”。他們認為土地流轉(zhuǎn)的意義和作用顯而易見,如“有利于提高土地利用效率”(77%)、“有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”(75.50%)、“有利于增加農(nóng)民收入”(64.53%)和“有利于實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營”(61.90%)。以上四點歸結(jié)為一點,就是要通過流轉(zhuǎn)來整合和重新規(guī)劃,進而提高土地這種生產(chǎn)資料的規(guī)模效益。筆者強調(diào),規(guī)模效益要區(qū)別于其他效益,比如“棄糧改菜”的效益。以種糧戶為例,由于農(nóng)資價格持續(xù)上漲,大多數(shù)農(nóng)民減少了化肥、灌溉和防蟲防害的投入,種糧的目的僅僅為了解決口糧,而非增收。何況國家出臺了種糧直補政策,糧田拋荒現(xiàn)象嚴重。筆者隨課題組走訪如皋、海安農(nóng)村的時候發(fā)現(xiàn),回鄉(xiāng)農(nóng)民“棄糧改菜”的創(chuàng)業(yè)項目特別多,有的農(nóng)民還把糧田改為發(fā)展苗木、果業(yè),甚至在糧田里蓋起養(yǎng)殖場。值得肯定的是,農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)意愿得到了尊重,許多項目還提供了就業(yè)崗位,維護了當?shù)厣鐣姆€(wěn)定。但筆者擔心在各項鼓勵種植多元化的惠農(nóng)政策措施背后,隱藏著糧食減產(chǎn)和糧食安全的危機;同時,“棄糧改菜”也僅僅是農(nóng)民短期增收的權(quán)宜之計。受市場供求關(guān)系影響,一旦大家都去種菜,勢必菜賤傷農(nóng),反而會增加流通環(huán)節(jié)的成本,得不償失。反觀土地流轉(zhuǎn),它強調(diào)的是等量投入前提下的增產(chǎn)增收,與種什么、養(yǎng)什么沒有必然聯(lián)系。在日本等農(nóng)業(yè)科技發(fā)達的國家,糧食通過深加工可以替代工業(yè)品,升值空間很大,種糧戶根本不會有改種的想法。

三、廣大村干部對農(nóng)民主動流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿表示擔心

今年二月下旬,課題組同志走訪了通州十總鎮(zhèn),與當?shù)剞r(nóng)村基層干部進行了座談。我們發(fā)現(xiàn)“土地流轉(zhuǎn)難”成為大家普遍關(guān)心的話題,這與問卷調(diào)查反饋的結(jié)果是一致的,僅有29.63%的村干部認為農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有積極性。更為巧合的是,近期國務(wù)院發(fā)展研究中心對覆蓋全國57個縣市、2749個村莊的最新調(diào)查顯示,中東部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例為27%。筆者分析,長期施行計劃生育政策使農(nóng)村家庭出現(xiàn)了小型化的特征,獨生子女在外讀書打工,“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已不能滿足現(xiàn)實需要。土地的經(jīng)濟保障功能逐漸取代了生產(chǎn)功能,成為農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地的直接原因。今年,南通在推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的進程中邁出關(guān)鍵一步,全市已基本實現(xiàn)“新農(nóng)保”政策全覆蓋,六十周歲以上的參保農(nóng)民將享受更多的政府補貼。這從某種程度上解決了農(nóng)民的后顧之憂。有些人據(jù)此認為土地流轉(zhuǎn)難的問題將迎刃而解。但筆者分析,由于政策同時指出,“新農(nóng)保”并不妨礙農(nóng)民長久享有土地承包經(jīng)營權(quán),土地的經(jīng)濟保障功能因此可能發(fā)生異化。作為土地流轉(zhuǎn)雙方主體的主動方,農(nóng)民也許會等待對自己更為有利的“出手”時機,比如更高的土地流轉(zhuǎn)效益,或者更好的土地流轉(zhuǎn)政策等。而且,隨著養(yǎng)老待遇的逐步提升,農(nóng)民等待的時間會越長。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)效益,它與土地效益是兩個概念。土地效益決定土地流轉(zhuǎn)效益。土地流轉(zhuǎn)效益更強調(diào)一種利益博弈和利益分配關(guān)系。由于流轉(zhuǎn)是在平等的主體間自愿進行的,因此在土地價格被低估的前提下,農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。依據(jù)”卡爾多標準”,任何一個方案要以民主的方式被通過,方案的受益者都要給方案通過后的受損者足夠的補償。何謂“足夠”?筆者認為即不能以一個時間節(jié)點上的土地價格來換取農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿,而要保證失地農(nóng)民從中長期受益。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文刊文指出,“土地要流轉(zhuǎn)農(nóng)民就業(yè)是關(guān)鍵,農(nóng)民必須找到更穩(wěn)定、有更高收入的其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會”。筆者進一步認為,這種就業(yè)機會應(yīng)該由土地流轉(zhuǎn)的受益方直接或間接提供,而某些地方已經(jīng)推行開來的“政府社保換土地”,實際上不可能真正解決農(nóng)民的就業(yè)問題,反而增加了農(nóng)民的社保繳費負擔。

四、村干部對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的主要問題有所認識

如果說推進土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的難點在于農(nóng)民的意愿,那推進的主要問題則出在流轉(zhuǎn)的組織方政府。調(diào)查顯示,村干部覺得目前推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問題包括:“土地流轉(zhuǎn)機制不健全”(78.40%)、“流轉(zhuǎn)價格難以確定”(73.84%)、“政府協(xié)調(diào)、服務(wù)工作不到位”(52.99%)等。其中,探索建立健全因地制宜的流轉(zhuǎn)機制,為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好環(huán)境和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)既是加強農(nóng)村土地規(guī)范管理的切實需要,又是行政推動土地流轉(zhuǎn)的首要環(huán)節(jié)。比如,通過實施流轉(zhuǎn)合同制,進一步明確和規(guī)范雙方的流轉(zhuǎn)關(guān)系和權(quán)、責、利,可以幫助有意愿的農(nóng)戶順利實現(xiàn)流轉(zhuǎn),也可以使處于猶豫和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶分清利弊,盡早做出決定。筆者強調(diào),在推進土地流轉(zhuǎn)的進程中,不要混淆“行政推動”與“行政命令”的概念,在遵循“堅持自愿”原則的前提下,不應(yīng)放棄行政推動的種種舉措。行政命令帶有強制性,不可取;行政推動則是通過制度建設(shè)、隊伍建設(shè)、宣傳攻勢、到位服務(wù)等舉措,主要針對有流轉(zhuǎn)條件卻無流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶開展工作。

關(guān)于流轉(zhuǎn)價格問題。流轉(zhuǎn)價格應(yīng)和受益方的收益長期掛鉤,但是否一定要采用“土地股份合作制”的模式尚需商榷。盡管從通州、如東、如皋等地的實踐來看,“土地股份合作制”已經(jīng)收到了較好的經(jīng)濟效益與社會效益,但其存在的風險也是巨大的。首先,土地承包經(jīng)營權(quán)不是完整物權(quán),一旦流轉(zhuǎn)受益方經(jīng)營失敗(主要指二、三產(chǎn)業(yè)的土地股份合作),入股的農(nóng)民沒有要回土地的理由,他們的生計怎樣解決;其次,土地折價入股缺少一個評價依據(jù)和參考標準,土地價格有被低估的危險,農(nóng)民的利益可能遭受損害。類似的情況是各地出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,過低的抵押價格無疑加大了農(nóng)民的失地風險,應(yīng)該慎行。再次,土地股份合作制形象地說就是:土地變股權(quán),農(nóng)戶變股東,有地不種地,收益靠分紅。它將會削弱失地農(nóng)民的就業(yè)意愿,不利于農(nóng)民整體素質(zhì)的提高。

筆者建議,可以不去確定土地流轉(zhuǎn)價格,而設(shè)置一個和失地農(nóng)民就業(yè)掛鉤的補償年限和補償額度。比如,受益方在補償協(xié)議中載明,如果流轉(zhuǎn)方承諾在一年內(nèi)找到工作,則給予一個高額度的補償;如果在兩年內(nèi)找到工作,則給予一個低額度的補償;兩年后停止補償。補償額可根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村年人均收入的若干倍進行設(shè)定,關(guān)鍵要拉開兩個額度的差距,以此提升農(nóng)民盡早就業(yè)的動力。

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[6] 周天勇.‘城郊農(nóng)民土地換社保應(yīng)該叫停.經(jīng)濟參考報,84.

【作者簡介】

馬亮(1981-)男,江蘇南通人,碩士研究生,現(xiàn)為中共南通市委黨?，F(xiàn)代管理教研室講師,研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟.