淺談土地征用所遵循的原則

李潤龍　李秉剛

土地在我國具有特殊的重要地位,既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn),也是人民安身立命之本,還是重要的環(huán)境資源要素。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是指國家為了社會公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準權(quán)限和程序批準,并給農(nóng)民集體和個人補償后,將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。我國《憲法》第10條規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用,這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用具有下列特征

1.國家建設(shè)征用土地的主體是國家。國家在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中必須充當征用主體,因為只有國家才能享有國家建設(shè)的需要而依法征用集體所有土地的權(quán)利,盡管直接需要土地的并非國家,而是具體的國家機關(guān),企事業(yè)單位,社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要,依照法律規(guī)定的程序向土地機關(guān)提出用地申請,并在申請批準后方可獲得土地的使用權(quán),另外還要明確,國家雖是征用土地的主體,但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府,他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2.國家建設(shè)征用土地是國家行政行為,具有強制性。國家建設(shè)征用土地并非民事行為,而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體―國家和土地被征用的集體組織(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會)的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無須被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令,是行政命令。對此,土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。

3.國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要。國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)的需要,即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要,均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解:一是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè),公用事業(yè),市政建設(shè),交通運輸,水利事業(yè),國家機關(guān)建設(shè)用地等等,皆是以公共利益為直接目的的事業(yè),二是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說,凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè),有利于人民生活水平的提高,有利于綜合國力的加強的,諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準的集體企業(yè),三資企業(yè),興辦國家主管機關(guān)批準的民辦大學以及其他社會公益事業(yè)等等,均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益的需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。

4.國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件。國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同,它不是無償?shù)貜娭频剡M行,而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經(jīng)濟組織應(yīng)當依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同,它并不是等價的特種買賣,而是有補償條件的征用,但是,對被征用土地的適當補償,則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件,所謂適當補償,就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償,征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當指出的是,盡管土地為國家征用,但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付,而是由用地單位支付,這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

5.國家建設(shè)征用土地的標的只能是集體所有的土地。我們國家建設(shè)征用土地的標的經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程,隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn),農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟,到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應(yīng)當指出的是,國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足,也需要用國家所有的土地來滿足,用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用,用國有土地來滿足國家建設(shè)用地的需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式,因為國有土地本來就是國家的,不需要再通過其他方式取得所有權(quán),國家可直接行使處分權(quán)利。

二、土地征用制度的現(xiàn)實意義

1.滿足集體土地進入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地,這既是歷史的產(chǎn)物,也是現(xiàn)實的需要。在我國現(xiàn)代化進程中,城鄉(xiāng)差距長期存在,城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問題,資源配置的經(jīng)濟學規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場,另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的順速發(fā)展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求,填補需求缺口,城市除了向高空發(fā)展外,就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了,這是必然的,也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來,土地征用制度為完善土地法律制度,保障社會主義建設(shè)順利進行方面發(fā)揮了巨大作用。

2.適應(yīng)我國國情,保護農(nóng)業(yè)用地的需要。 我國是一個農(nóng)業(yè)大國,同時又是一個人多地少,耕地資源貧乏的國家,集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任,隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展,人地相爭的矛盾將十分突出,因此,國家將“十分珍惜,合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地,其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯,這成為導(dǎo)致我國耕地減少的直接原因之一,如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制,任其自由發(fā)展,勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè),增加不安定因素,導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的混亂。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產(chǎn)市場。

三、集體土地征用應(yīng)遵循的原則

1.十分珍惜,合理利用土地和切實保護耕地的原則。2.保證國家建設(shè)用地的原則。3.妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4.誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。

科學合理的土地征用制度起著重要的作用。但當前我國的土地征用制度尚存在一些不足,迫切需要進行改革、完善,以構(gòu)建嚴格、周密的土地征用制度。我們相信,隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展,隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術(shù)的進步,必將構(gòu)建出一個科學、合理的土地征收程序,從而完善土地征收制度,以實現(xiàn)各方利益的平衡,更好地促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展! □ (編輯/劉佳)