對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考與展望

楊一帆

[內(nèi)容摘要]本文立足于中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的時代背景和發(fā)展趨勢，結(jié)合國際農(nóng)村社會保障制度演進(jìn)路徑的比較分析，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的模式選擇及適宜的運(yùn)行機(jī)制，文章結(jié)論認(rèn)為，我國農(nóng)村正式的社會養(yǎng)老保險制度必須同傳統(tǒng)的家庭保障、社區(qū)服務(wù)、互助組織等有機(jī)結(jié)合，重視使用靈活多樣的政策工具，以此構(gòu)建有中國特色的城鄉(xiāng)有別的農(nóng)村多層次養(yǎng)老保障體系。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城；農(nóng)村養(yǎng)老保險；土地?fù)Q保障

社會養(yǎng)老保障制度的改革完善同農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村人口養(yǎng)老問題緊密聯(lián)系在一起。只要仍然繼續(xù)在全國執(zhí)行嚴(yán)格的計劃生育政策，只要城鎮(zhèn)化進(jìn)程的速度沒有明顯的下降，只要產(chǎn)業(yè)間就業(yè)結(jié)構(gòu)還在按預(yù)定目標(biāo)不斷調(diào)整，在人口老化、頻繁流動、人口結(jié)構(gòu)局部失衡的現(xiàn)實背景中，面向大多數(shù)人的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度如何在新時期防范城鄉(xiāng)社會風(fēng)險、防止農(nóng)村老年貧困、調(diào)節(jié)農(nóng)村人口年齡和性別結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)人口理性流動，就必然持續(xù)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中至關(guān)重要的政策議題。

一、文獻(xiàn)簡述：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索

學(xué)者從不同角度對相關(guān)實踐和理論問題進(jìn)行了針對性研究。陶鷹(2003)將現(xiàn)階段探索農(nóng)村計劃生育夫婦養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)保障方式概括為：農(nóng)村獨(dú)生子女保險金轉(zhuǎn)作父母養(yǎng)老金、農(nóng)村計生夫婦養(yǎng)老儲蓄或商業(yè)保險、納入城鎮(zhèn)社保體系、利用農(nóng)村山林田牧畜等“養(yǎng)老基地”養(yǎng)老、集體經(jīng)濟(jì)扶助、互助式養(yǎng)老基金會、資金滾動式養(yǎng)老保險等七大類，并認(rèn)為由于收益面較窄、保障水平有限等原因，從嚴(yán)格意義上講中國農(nóng)村計劃生育養(yǎng)老保障體系及其良性運(yùn)作機(jī)制尚未真正形成?！镉龃旱?2007)把各地實踐中的計劃生育夫婦養(yǎng)老保障制度歸納為由計生獎勵優(yōu)惠政策、實物分配和資金支持、計生系列保險和獎勵扶助制度等四方面內(nèi)容構(gòu)成的一個框架體系。此外，從河南南陽、安徽霍邱、河北遷安、廈門集美、廣東東莞、重慶九龍坡以及浙江紹興等典型市縣的經(jīng)驗來看，也普遍通過財政補(bǔ)貼等扶持形式開展農(nóng)村計生家庭養(yǎng)老保險制度。桂世勛(2008)則將近年來全國各地在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度方面的探索歸納為三種主要模式：以馬鞍山市為代表的“單純個人賬戶養(yǎng)老金”模式、以青島市、無錫市為代表的“個人賬戶+社會統(tǒng)籌”模式和以北京市為代表的“個人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”模式。

對于農(nóng)村計劃生育系列養(yǎng)老保險同農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的關(guān)系問題，研究者之間存在認(rèn)識上的分歧。陶鷹(2003)認(rèn)為，有必要建設(shè)一種以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為基本保險，以計劃生育系列養(yǎng)老保險為補(bǔ)充保險的養(yǎng)老保障體系。鄭功成(2008)則從更大的農(nóng)村社會保障政策與計生政策之間關(guān)系入手，認(rèn)為現(xiàn)階段計劃兩者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，國家在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)計劃生育政策時應(yīng)當(dāng)充分考慮運(yùn)用社會保障機(jī)制來激勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民的生育行為，但一定要置于大的背景之下，不要另搞一套，要將農(nóng)村計生夫婦養(yǎng)老社會保險的先行實施作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的一個重要突破口；在建立農(nóng)村社會保障制度時，也必須同時考慮推進(jìn)計劃生育政策的配套需要。桂世勛(2008)建議，在已經(jīng)建立或近年內(nèi)有條件建立覆蓋全體農(nóng)民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的地區(qū)，實施“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度+農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度”，對于近期內(nèi)還沒有條件建立覆蓋全體農(nóng)民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的地區(qū)，可考慮實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度優(yōu)先覆蓋計生夫婦的試點方案，這同鄭功成(2008)的主張類似，實踐中也有貴州遵義等地的案例可供支撐。但曾毅(2001，2004)的研究卻有截然不同的觀點，他認(rèn)為養(yǎng)老保障計劃是計劃生育的應(yīng)有之義與原有之義，養(yǎng)老保障不能僅僅局限于計劃生育家庭，而應(yīng)該實施兩者一體化工程覆蓋包括遵循與未遵循計劃生育的全體農(nóng)民。同時，從實際工作效果的角度看，由于勞動保障部門沒有類似于計生和民政系統(tǒng)那樣的農(nóng)村基層工作網(wǎng)絡(luò)，簡單推進(jìn)將會面臨嚴(yán)重困境。據(jù)此，他認(rèn)為應(yīng)該由計生部門依托計生協(xié)會負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保障的組織工作，勞動保障部門則負(fù)責(zé)基金的保值增值管理。李建明(2004，2008)則更加深入分析了利益導(dǎo)向機(jī)制的理論基礎(chǔ)和實踐要求，認(rèn)為國家計生政策是對農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)老資源的一種制度性剝奪，而建立計劃生育夫婦社會養(yǎng)老保障制度是對其養(yǎng)老資源損失的最好代償方式。他進(jìn)一步指出，如果若干年后中國農(nóng)村出現(xiàn)老年計劃生育夫婦群體性貧困，那就是中國人口控制和計劃生育政策的失敗，因此應(yīng)該從盡快把建立農(nóng)村計生夫婦社會養(yǎng)老保障制度放在公共政策的優(yōu)先執(zhí)行領(lǐng)域。

二、突破與創(chuàng)新：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障的制約條件

(一)“三農(nóng)問題”與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

20世紀(jì)90年代末以來中國農(nóng)民的收入增長再次進(jìn)入低谷期，1997—2006年間，全國農(nóng)民人均純收入只增加了1496.9元，僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入增加量的五分之一；年均增長速度也不到城鎮(zhèn)居民的一半；城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，根據(jù)中國農(nóng)業(yè)部提供的最新材料，2008年城鄉(xiāng)居民收人比由上年的3.33:1，擴(kuò)大為3.36:1，絕對差距首次超過1萬元。如果把城鎮(zhèn)居民在住房、社會保障、公共衛(wèi)生和教育等方面所享受的國家補(bǔ)貼，以及農(nóng)民家庭在生產(chǎn)資料方面的投入都計算在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民的收入差距可能在5:1—6:1之間。據(jù)國家統(tǒng)計局2003年的抽樣調(diào)查，2000年—2002年，增收農(nóng)戶占總農(nóng)戶的56.4％，收入持平農(nóng)戶占1.6％，減收農(nóng)戶占42％。全國農(nóng)村有近3000萬人尚未解決溫飽問題，近6000萬人處于低水平、不穩(wěn)定的溫飽狀態(tài)。在農(nóng)民增收來源的變化上：現(xiàn)在農(nóng)民收入的構(gòu)成中工資性收入超過30％，并有逐年遞增的趨勢，而家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的增長則呈現(xiàn)下降趨勢(見下表)；同時，從非農(nóng)和事農(nóng)人員人均創(chuàng)造增加值的對比來看，兩項差值均出現(xiàn)顯著的擴(kuò)大趨勢，差值絕對數(shù)已接近1萬元。發(fā)展農(nóng)村社會保障制度，尤其是繳費(fèi)型的社會養(yǎng)老保險，必須考慮城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約性。

(二)農(nóng)村人口發(fā)展面臨的巨大現(xiàn)實壓力

總體上看，中國目前已經(jīng)實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了低生育水平國家行列。從建國以來五次全國人口普查的數(shù)據(jù)看，65歲以上人口的比重已經(jīng)由1954年的4.41％上升到2000年的6.96％，2006年的9.08％。中國國家計生委對中國未來人口數(shù)量及老齡化程度進(jìn)行的預(yù)測結(jié)果顯示：從總體來看中國老年人口呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，到2050年，中國60歲以上老人將達(dá)到4.39億，人口老齡化程度達(dá)到31.15％。與此同時，2006年底中國0-14歲人口占比為18.47％，老少比(65+/0-14)為0.492。城鄉(xiāng)老齡化程度差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村人口老齡化問題更為突出。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)村65歲以上人口占9.55％，高于全國人口的上述平均水平；75歲以上高齡人口占比3.3％，也高于全國3.07％的平均水平，而鄉(xiāng)村0-14歲人口占比為21.95％，老少比(65+/0-14)為0.435。同時，人口性別比失衡

日益明顯，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)失調(diào)的傾向。自20世紀(jì)80年代開始，中國出生人口性別比持續(xù)攀升。1990年第四次人口普查時為111:100，2000年第五次人口普查時上升至116.9:100。2005年的人口抽樣調(diào)查顯示，中國平均出生人口性別比已達(dá)119.58:100，鄉(xiāng)村平均出生人口性別比更高達(dá)122.85:100。部分地區(qū)甚至達(dá)到130.7:100的超高水平。另一方面，農(nóng)村的獨(dú)生子女戶，尤其是獨(dú)女戶和雙女戶也在大幅度增加。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的顯著變化給未來老年人的生活帶來巨大壓力，也蘊(yùn)藏著巨大的社會風(fēng)險。良好的養(yǎng)老保險制度安排可以發(fā)揮風(fēng)險管理的功能，在風(fēng)險到來前預(yù)籌部分資金緩解老齡化的沖擊。然而，截至2005年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)只占農(nóng)村人口74544萬人的7.3％，平均每個參保農(nóng)民積累基金不足600元，中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率很低，抵御風(fēng)險能力明顯不足。

(三)農(nóng)村勞動力流動與城鄉(xiāng)各產(chǎn)業(yè)間人口結(jié)構(gòu)的變化

勞動力流動主要是在城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)兩個維度上進(jìn)行，且兩者之間存在相互關(guān)聯(lián)。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的勞動力分布方面，在城鎮(zhèn)從事勞動工作的人口明顯上升。改革開放初期，在1978年的4億就業(yè)總?cè)丝谥?，城鄉(xiāng)比為23.7％：76.3％，1997年這一比例為29.8％:70.2％，2006年上升到37.1％:62.9％，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)和個體戶在鄉(xiāng)村就業(yè)人員的占比也由1978年的9.2％、1997年的35％，上升到了2006年的40.5％。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的勞動力分布方面，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口在全部就業(yè)人口中的比重不斷增加。建國初期，中國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比為83.5％(1952年)，改革開放初期為70.5％(1978年)，那時絕大多數(shù)就業(yè)人口仍聚集在第一產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)典型農(nóng)業(yè)社會特征。1997年這一比重首次下降到49.9％，直到2006年底，在7.6億的總就業(yè)人口中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比已經(jīng)降為42.6％。從兩者的交叉關(guān)系來看，2006年底農(nóng)村從業(yè)人員47852萬人，占農(nóng)村勞動力資源總量的90.1％，其中，從事第一產(chǎn)業(yè)的占70.8％，從事第二產(chǎn)業(yè)的占15.6％，從事第三產(chǎn)業(yè)的占13.6％；而2006年底農(nóng)村外出從業(yè)勞動力13181萬人，其中，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占2.8％；從事第二產(chǎn)業(yè)的勞動力占56.7％；從事第三產(chǎn)業(yè)的勞動力占40.5％。這種變化表明，越來越多的農(nóng)民開始或長或短地加入到社會保險的覆蓋群體中，基于非農(nóng)勞動的工資性收入將有可能成為社會保險繳費(fèi)和待遇計算的基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種情形尚不穩(wěn)定。當(dāng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)受外界沖擊較大，出現(xiàn)就業(yè)狀況不穩(wěn)定時，“歸農(nóng)返鄉(xiāng)”仍舊是普遍的選擇。可以預(yù)見，隨著中國新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展和推進(jìn)，這種人口特別是農(nóng)村人口表現(xiàn)出來的以市場為主導(dǎo)、以發(fā)展型遷移為主要形式的、規(guī)?？涨暗膭趧恿α鲃蝇F(xiàn)象將繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間、各產(chǎn)業(yè)之間保持較高的速度和較大的規(guī)模。當(dāng)人口從鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)、從農(nóng)業(yè)進(jìn)入其它產(chǎn)業(yè)，并日益復(fù)雜交織的時候，也客觀上要求城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)職工的、農(nóng)民工的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的、務(wù)農(nóng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障等社會保障政策逐步實現(xiàn)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)有限的物質(zhì)基礎(chǔ)與未完成的改革

當(dāng)前一些主要發(fā)展指標(biāo)顯示，中國已進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的階段，初步完備社會保障體系的條件已經(jīng)成熟，如：2000—2006年，中國人均GDP已由7858元上升到16084元，按可比價格計算，2006年的人均GDP已相當(dāng)于2000年的1.69倍；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2005年，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降至13％，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)增加值的比重分別上升為51％、36％，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長的主體力量。一般認(rèn)為，在這個階段實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，是帶有普遍性的趨向。從一些歐洲國家的歷史經(jīng)驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，與這些國家當(dāng)時的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等指標(biāo)比較，中國整體經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過這些國家當(dāng)時的條件。國家財政收入快速增長，為實施反哺農(nóng)業(yè)政策提供了比較堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。1978年中國財政收入只有1132.26億元，1990年為2937.1億元，2003年突破2萬億大關(guān)，達(dá)到21715億元，2007年全國財政收入51304億元，又比2006年增加12543.83億元，增長32.4％，2008年預(yù)計突破6萬億元，已經(jīng)有條件通過調(diào)整國民收入分配格局，進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持力度。然而，在看到近年國家財政收入激增的同時，仍不能忘記“人均”這一概念：即使按6萬億為計算基礎(chǔ)，并且百分之百地投入中國的城鄉(xiāng)社會保障，平均每人每年也只有4000多元。這種樂觀估計也還沒有考慮財政收入大量依賴土地、自然資源等不平衡的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)增長所帶來的財源不穩(wěn)定等問題。

另一方面，自改革開放以來，中國廣大農(nóng)村地區(qū)實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，集體經(jīng)濟(jì)及其附帶的保障職能呈現(xiàn)出急速下滑的事實。相對于個體化、原子化的農(nóng)戶而言，眼下農(nóng)村集體組織的性質(zhì)和作用已同加世紀(jì)中后葉的繁盛時期有著明顯區(qū)別。這使得人們開始懷疑逐漸轉(zhuǎn)向村民自治社區(qū)為發(fā)展目標(biāo)的集體組織是否仍承擔(dān)得起老年人養(yǎng)老保障的重任。當(dāng)家庭重新成為中國農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位時，它也恢復(fù)了在農(nóng)村老年經(jīng)濟(jì)保障中扮演重要角色的地位。雖然在日益發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，在人口老齡化、高齡化、青壯年流動化的背景中，市場經(jīng)濟(jì)的價值觀念會對傳統(tǒng)家庭和倫理道德產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，傳統(tǒng)的代際轉(zhuǎn)移觀念受到挑戰(zhàn)，但2005年的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)卻顯示，在鄉(xiāng)村128.7萬60歲以上老年人中，仍有54.1％依靠家庭其他成員供養(yǎng)，而依靠勞動收入、離退休金和養(yǎng)老金、最低生活保障金以及財產(chǎn)性收入的比重順次僅為：37.9％、4.6％、1.3％和0.15％。這一方面說明了中國農(nóng)村社會化養(yǎng)老保障的占比過低的事實，同時也印證了在我國獨(dú)特的農(nóng)地制度下，家庭在養(yǎng)老保障中的作用在相當(dāng)長的時間之內(nèi)仍不可替代，以及農(nóng)村社會保障的制度設(shè)計必然受其影響等理論推測。

三、借鑒與選擇：農(nóng)村養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新中的三個關(guān)鍵問題

(一)面向重點人群，還是全面覆蓋

面對相對有限的福利資源，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在當(dāng)前和將來相當(dāng)一段時間內(nèi)究竟要保障誰?能保障誰?誰最需要保障?從與土地親疏關(guān)系的角度看，中國的農(nóng)民主要有四部分人：一是農(nóng)民工，表現(xiàn)為對土地的不穩(wěn)定依附性；二是失地農(nóng)民，完全脫離農(nóng)地；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工中的農(nóng)民；最后是務(wù)農(nóng)的純農(nóng)民和兼業(yè)戶。從人口發(fā)展和計劃生育的角度看，則為三部分人：一是農(nóng)村計生家庭(含雙女戶、獨(dú)女戶和獨(dú)子戶)；二是非計生家庭；三是無子女家庭。前一種分類方法容易造成制度板塊問的重疊和交叉，后一種分類方法更為簡單明了，如果再加

上年齡因素，就可以比較清晰地分析農(nóng)村養(yǎng)老保障的對象問題。首先在城鄉(xiāng)關(guān)系上，理論和實踐都已經(jīng)證明，絕大多數(shù)情況下的養(yǎng)老等社會保障制度難以面面俱到。尤其是在中國這樣一個發(fā)展中的人口和農(nóng)業(yè)大國，不可能一廂情愿地認(rèn)定“農(nóng)村社會保險制度的基本框架應(yīng)以建立統(tǒng)一的國民社會養(yǎng)老保險制度為前提”，“建立農(nóng)保城保相互轉(zhuǎn)換的通道和機(jī)制”，以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化。正如林義(2005)所指出的，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征較深厚的發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險計劃與農(nóng)村養(yǎng)老保險計劃將在較長時間內(nèi)仍將可能按分離式路徑發(fā)展，兩種計劃的整合必須在穩(wěn)健與創(chuàng)新中逐步實現(xiàn)，并在相當(dāng)程度取決于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門的轉(zhuǎn)變，取決于城市化進(jìn)程及其他制度因素的制約，取決于制度創(chuàng)新。

對于動態(tài)意義上的農(nóng)村勞動力流動和產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)換，必須從兩個方面認(rèn)清農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在其中的作用及其局限。當(dāng)前很多人把農(nóng)村缺少如同城市一樣的社會養(yǎng)老保險看成是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)、阻礙農(nóng)村勞動力自由流動與轉(zhuǎn)移的核心因素。他們認(rèn)為當(dāng)家鄉(xiāng)“一畝三分地”始終扮演著農(nóng)民的“命根子”角色時，就不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的有效轉(zhuǎn)化，也不能實現(xiàn)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的有效轉(zhuǎn)化，則中國城市化、工業(yè)化進(jìn)程必然受阻，進(jìn)而得出結(jié)論認(rèn)為一旦建立起城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保險制度，相關(guān)問題可迎刃而解。的確，改革開放以來有大量農(nóng)村青壯年勞動力紛紛涌向城鎮(zhèn)謀求在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，從而獲取相對于務(wù)農(nóng)所得更高的收入，以及與此相關(guān)聯(lián)的同城鎮(zhèn)職工一樣的退休待遇及其他福利設(shè)施。一方面，要看到這種人口流動在總體上有利于中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以及為近三十年的改革發(fā)展作出的重大成就，也必須正視城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險仍面臨的極大財務(wù)壓力和結(jié)構(gòu)矛盾、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自身的波動和就業(yè)結(jié)構(gòu)及崗位的不穩(wěn)定性，以及城鎮(zhèn)住房、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的容納力不足等諸多消極因素。

總之，農(nóng)村養(yǎng)老等社會保障制度應(yīng)當(dāng)在引導(dǎo)和調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)間勞動力合理有序流動這一問題上發(fā)揮積極作用，而不是一味地鼓勵和推動單向的所謂“農(nóng)民進(jìn)城”。制度的定位應(yīng)當(dāng)同新農(nóng)村建設(shè)緊密聯(lián)系，著眼于重新煥發(fā)鄉(xiāng)村活力、再造農(nóng)村基層組織、提高村社居民社會凝聚力。這也需要從制度發(fā)展思路和設(shè)計上有根本性的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，主要是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)從重點人群入手，首先顧及最無助的高齡人群、計生家庭和無子女家庭，尤其是三者疊加的重合部分；進(jìn)一步明確制度的主要目標(biāo)就是要防止老年貧困、調(diào)節(jié)農(nóng)村人口年齡和性別結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)人口理性流動；綜合運(yùn)用老年津貼以及由國家補(bǔ)貼的專項小額保險和組合儲蓄等靈活開放的政策工具；強(qiáng)化家庭和社區(qū)這類古老保障形式的作用；繼續(xù)穩(wěn)定土地這類最基本可靠的實物保障形式；同時積極進(jìn)行地方性試驗，為將來固定基本制度框架留下充分的政策空間。在遠(yuǎn)未實現(xiàn)全面工業(yè)化的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，相對于力求模仿工業(yè)化國家經(jīng)典制度模式的設(shè)想，更急需的是花錢較少、受益廣泛、影響深遠(yuǎn)、因地制宜的社會保障政策。

(二)依托于公共部門，還是市場主體

以政府為主的公共部門究竟能否在社會保障領(lǐng)域同市場建立某種形式的合作伙伴關(guān)系，是第二個重要問題。農(nóng)村養(yǎng)老保障領(lǐng)域的諸多實踐和政策演化已經(jīng)表現(xiàn)，至少在當(dāng)前中國不但政府各主管部門之間缺乏合作，政府同市場之間的合作伙伴關(guān)系也是極為困難的。政策設(shè)計者往往一開始就在社會保險和商業(yè)保險之間劃出明確的界限，然后政府部門和商業(yè)部門各守一方領(lǐng)地，井水不犯河水，但也各不相讓。只是在實在難以為繼的時候，才勉強(qiáng)考慮同商業(yè)部門之間的合作。不論是早期的計生家庭系列保險，還是當(dāng)年遭到整頓的農(nóng)村養(yǎng)老保險，抑或是近幾年引起廣泛關(guān)注的儲蓄式失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，都能從中找到商業(yè)保險涉足其中的身影。有研究發(fā)現(xiàn)，其實從1991年試點一開始，公共部門計劃就遇到了商業(yè)保險公司的激烈競爭，甚至前者還因為后者而進(jìn)行了拓寬覆蓋對象、放松繳費(fèi)方式、降低領(lǐng)取待遇的限制年齡、調(diào)高待遇給付水平等重大的規(guī)則修改。如果說商業(yè)保險所堅持的贏利原則一直被認(rèn)為是不可逾越的障礙，并以此為由被要求逐漸淡出的話，那么小額保險等新工具的創(chuàng)造性地推出則讓人們又看到了解決問題的新可能。正如李紹光(2006)所說，社會保障這類傳統(tǒng)意義上的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，在細(xì)分后的產(chǎn)品組合中，政府只是親自生產(chǎn)并提供那些必須由政府直接負(fù)責(zé)的部分，比如建立或倡導(dǎo)建立一種什么樣的社會保障計劃，政府提供怎樣的支持，在多大程度上和多大范圍內(nèi)、以什么方式參與管理等。其余的則可以通過政府組織生產(chǎn)或出資向市場購買等方式來實現(xiàn)供給。政府更應(yīng)該健全完備的法律框架、制定規(guī)則，并盡可能少地直接干預(yù)，以支持非政府的社會保障計劃的發(fā)展。經(jīng)過多年探索和總結(jié)教訓(xùn)，中國已經(jīng)注意到國家財政的介入對于發(fā)展農(nóng)村社會保障所起的不可替代的作用，這是一大進(jìn)步，接下來就更需要研究如何通過制度設(shè)計更高效地用好這些補(bǔ)貼，使之符合社會主義初級階段基本國情以及當(dāng)前發(fā)展的階段性特征。要從功能觀的角度來理解、設(shè)計和完善社會保障制度，讓有利于發(fā)揮保障功能的機(jī)構(gòu)、組織和方式都可以參與到特定群體的保障政策設(shè)計中。

盡管從核心理念上來講，社會保障強(qiáng)調(diào)的是社會公平，但這并不排斥在社會保障制度的具體政策設(shè)計和運(yùn)行層面追求和實現(xiàn)更高的效率。在社會保障產(chǎn)品細(xì)分的背景下，中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新有賴于從設(shè)計之初就吸納商業(yè)保險等市場方式的參與，充分激發(fā)各種社會力量在同一個開放的平臺上共同謀劃農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度安排和具體實施，選擇適當(dāng)?shù)慕?jīng)辦主體和產(chǎn)品形態(tài)，加強(qiáng)制度內(nèi)外的協(xié)同監(jiān)管，才能使得被保障人群能夠更有效更穩(wěn)定地應(yīng)對和抵御突發(fā)風(fēng)險所帶來的沖擊。

(三)依靠有限的工具，還是多種政策組合

盡管世界各國在經(jīng)濟(jì)政治體制、社會結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展軌跡等諸多方面存在重大差異，可供直接借鑒的社會保障制度模式十分有限，但中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新仍應(yīng)當(dāng)充分重視這些寶貴的國際經(jīng)驗，認(rèn)真研究，為我所用。

許多曾經(jīng)以社會保險為主要制度的發(fā)展中國家，同中國一樣面臨著廣大農(nóng)村缺乏養(yǎng)老保險等社會保障的問題。社會保險是一種基于繳費(fèi)的制度設(shè)計，獲得給付的權(quán)益同是否履行繳費(fèi)義務(wù)密切關(guān)聯(lián)，即參保人可享受的“賠付”，來源于所有參保人的投保保費(fèi)，這種“先付費(fèi)，后享受”的保險原則同商業(yè)保險在機(jī)制上并沒有本質(zhì)的差異。只不過商業(yè)保險基于個人自愿和相應(yīng)的風(fēng)險調(diào)節(jié)費(fèi)率，社會保險卻基于法律強(qiáng)制和橫向再分配的需要，進(jìn)一步擴(kuò)大了覆蓋范圍，減少了逆向選擇，減輕了國家救助的壓力。同時，基于這種特性，社會保險其最有效的保障人群往往是具有穩(wěn)定工薪收入和持續(xù)繳費(fèi)能力的勞動者(salaried，包括農(nóng)業(yè)雇工)。而面對那些以收入波動大、經(jīng)濟(jì)資源匱乏、勞動關(guān)系不穩(wěn)定的農(nóng)民、自雇者等就業(yè)群體(wage-earners、self-employed)，繼續(xù)大規(guī)模地實行以社會保險為中心的社會保障制度則容易造成新的社會不平等。為克服這一制度缺陷，國際勞工組織(ILO)近年來一直堅持“擴(kuò)大社會保障覆蓋面的全球運(yùn)動”，通過

政策工具創(chuàng)新，采取多種措施鼓勵發(fā)展中國家深化養(yǎng)老保障制度改革。

多支柱、多層次的社會保障制度設(shè)計是世界銀行(2005)等一些國際機(jī)構(gòu)認(rèn)可和倡導(dǎo)的保障模式，強(qiáng)調(diào)政府提供養(yǎng)老保障計劃的同時，構(gòu)建社區(qū)互助的補(bǔ)充計劃和商業(yè)性自愿保險的方式，對于農(nóng)民，則鼓勵采取政府保障、土地保障、社區(qū)互助保障、家庭保障、社會救助等在內(nèi)的綜合保障計劃。近年來，在國際貧困扶助協(xié)商組織(CGAP)和國際保險監(jiān)督官協(xié)會(IAIS)的極力推動下，孟加拉國和斯里蘭卡等國還開展了直接面向窮人的、以互助保險組織為載體的養(yǎng)老及喪葬小額保險等新型社會政策試驗，取得了明顯成效。南亞諸國的初步成功經(jīng)驗引起了ILO和ISSA等國際組織的濃厚興趣，老年保障等國際社會政策領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的保險與社會保障日趨融合發(fā)展的態(tài)勢。Pinker(1979)、Day(1992)等人的研究也早已表明，歷史上實行單一福利保障模式的國家很少見，往往都是以綜合性“福利組合產(chǎn)品”的形式出現(xiàn)，傾向于一攬子的收入來源組合。

四、結(jié)語：政策展望

嚴(yán)峻的人口發(fā)展現(xiàn)實、前所未有的復(fù)雜局面，以及有限的可供學(xué)習(xí)的國外經(jīng)驗，都迫使中國不得不用創(chuàng)新的思路、戰(zhàn)略的眼光來審視和構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障乃至整個社會保障制度，走出一條城鄉(xiāng)之間相對獨(dú)立而又良性互動的、有中國特色的養(yǎng)老保障之路。本文對未來中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢的基本判斷是，必須高度關(guān)注高齡老人、計生家庭和無子女家庭等高風(fēng)險人群，不斷推進(jìn)基本保障形式和補(bǔ)充保障形式的創(chuàng)新融合，并在這個過程中逐步探索“簡便易行、廣受歡迎、成本低廉、發(fā)展可持續(xù)”的政策工具，以此搭建基本的制度框架。就外在制度而言，一是堅持土地公有制和農(nóng)地集體所有制，繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，鞏固土地保障；二是推進(jìn)計劃生育系列保險；三是建立重點人群的老年津貼或基礎(chǔ)年金制度；四是利用農(nóng)業(yè)銀行、信用聯(lián)社或農(nóng)商行和國有保險公司的平臺，適時在全國農(nóng)村試行免征個稅并享有一定補(bǔ)貼的專項儲蓄組合或特種年金保險；五是完善以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的、“五?！敝贫葹檠a(bǔ)充的全國性農(nóng)村老年社會救助制度；六是在地方財政較富裕、集體村社實力較強(qiáng)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的地區(qū)，開展以合作社和村集體為依托的、有財政補(bǔ)貼的合作養(yǎng)老保障試驗。同時，更加重視和大力弘揚(yáng)“孝道”等傳統(tǒng)文化，充分認(rèn)識農(nóng)村養(yǎng)老習(xí)慣等客觀規(guī)律，通過實施鼓勵成年子女?dāng)y帶老年父母遷往城鎮(zhèn)同住或緊鄰居住等政策創(chuàng)新，進(jìn)一步穩(wěn)固家庭和社區(qū)這類古老的內(nèi)化制度在老年保障中的基礎(chǔ)性地位。

注釋：

①國家統(tǒng)計局公布的歷年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)80年代后期以來，全國人口自然增長率呈現(xiàn)單邊下降趨勢，從峰值時期的16.61‰降至2006年的5.28％。

②參見國家人口和計劃生育委員會主頁：http://www.chinapop.gov.Cn/

③參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒。

④同上。

⑤參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

⑥參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒和2005年全國1％人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

⑦參見陜西省2007年省人口計生委統(tǒng)計報告。

⑧參見2008年2月國家人口計生委在廣東省舉辦的全國人口和計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制暨農(nóng)村計劃生育家庭養(yǎng)老保險論壇的會議材料。

⑨參見：《2005年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.molss.gov.Cn／Column／index-p15.htm。

⑩參見國家統(tǒng)計局公布的2007年統(tǒng)計年鑒。

⑾參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

⑿參見國家統(tǒng)計局公布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第五號)。

⒀參見國新辦于2008年11月20日上午舉行的新聞發(fā)布會上人保部部長尹蔚民的發(fā)言實錄，以及國新辦于2009年2月2日上午舉行的新聞背景吹風(fēng)會上中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文的發(fā)言實錄。

⒁當(dāng)時這四個國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國1999年可比值水平的79.3％、99.9％、46.6％與73.3％。

⒂引自：《第十一屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于2007年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2008年中央和地方預(yù)算》。

⒃參見國家統(tǒng)計局公布的2005年全國1％人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

⒄單就高齡老年津貼一項，根據(jù)楊德清、董克用(2008)的測算，以65歲為限，如果按每人每年東部地區(qū)1500元、中部地區(qū)900元、西部地區(qū)700元的標(biāo)準(zhǔn)，由中央財政按照東部60％、中部75％、西部90％補(bǔ)貼，中央財政需為此支出約480億元。

⒅參見: Micro - insurance conference report: making insurance work for the poor. http: //www. munichre -foundation, org/StiftungsWebsite/Publications/MIC2007report-Publication-sumnmary.htm, 2007