財政如何透明？

季天琴

財政必須增加透明度，只有透明之后，我們才能具體地說，哪筆安排不妥當(dāng)?，F(xiàn)在不是這樣，都是等公眾偶然撿到一個發(fā)票上網(wǎng)曝光，或在網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)官員公款按摩，才開始事后追責(zé)。

蔣洪今年59歲，個子不高，敦實(shí)，說話不緊不慢，條理清晰且禮數(shù)周到，慈眉善目得沒有一點(diǎn)壯烈激懷的風(fēng)采?！@挺讓人意外，坊間傳聞他外號“麻辣”。

談到他熟悉的領(lǐng)域，他瞪大了眼睛，眼神犀利，語速還是那么的溫吞，但是氣勢完全兩樣了。作為上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任，搞財政學(xué)研究的蔣洪最近走進(jìn)公共視野，是因?yàn)楹拓斦该鬏^上了真。

2008年換屆時，蔣洪成了作為全國政協(xié)十一屆委員，去年兩會上還提交了一份激情版的發(fā)言《陽光財政，我盼得頭發(fā)已白了》，后來才知道新手不懂規(guī)矩，提交晚了。今年1月，大會找到他，希望他準(zhǔn)備發(fā)言稿。

他揣摩上面的口徑，把激情式的口語變成了政治化的標(biāo)題——“提高財政透明度 保障人民的知情權(quán)”，文中引用了胡錦濤總書記的十七大報告，然后一二三四列問題，舉措施，“發(fā)言的基本精神不會變”。

他還組織了上海財經(jīng)大學(xué)10位老師和100多名學(xué)生，通過全國31個省市自治區(qū)財政廳（局）進(jìn)行財政信息調(diào)查，給各省市自治區(qū)的財政透明度排排坐，按分?jǐn)?shù)高低排序是：福建、內(nèi)蒙古、安徽、北京、遼寧、江蘇、天津。

最高分得主福建省折合為百分制是62.7分，最低的省份為15分左右，平均22分?！叭绻?00分為滿分的話，我國財政的透明度總體情況大約為20分左右?！笔Y洪直言不諱。

他坦承，分?jǐn)?shù)的設(shè)計充分考慮了本國國情，只要找到數(shù)據(jù)就給分。如果真要審查那些數(shù)字的真?zhèn)魏图皶r性，“那結(jié)果就更沒法看了”。

排行榜里的透明度

在蔣洪他們精心設(shè)計的問卷中，共有113個問題。他們希望31個省市自治區(qū)提供2006年度政府基金、社會保障基金、國有企業(yè)基金三個部分共計113項(xiàng)財政信息，信息數(shù)量和質(zhì)量的評分定為1130分（113項(xiàng)×10分），再加上態(tài)度和責(zé)任心50分，總分是1180分。

與枯燥的數(shù)據(jù)和排名相比，整個調(diào)查過程充滿了曲折和小事故。

2008年10月，項(xiàng)目組發(fā)動學(xué)生通過網(wǎng)絡(luò)和公開資料搜索各個省級單位信息公開辦公室的聯(lián)系方式，有6個省沒有公布。按照2008年5月1日正式實(shí)施的《政府信息公開條例》，這些聯(lián)系方式首先應(yīng)該公開。

根據(jù)已有的那些聯(lián)系方式，調(diào)查組成員打電話確認(rèn)地址。公布聯(lián)系方式的那些省級單位有1個空號，3個省電話無人接聽。

在確認(rèn)了各省級信息公開辦的聯(lián)系方式后，項(xiàng)目組成員向這些機(jī)構(gòu)發(fā)出申請書和問卷，表明來意，并未提到蔣洪的全國政協(xié)委員的身份，也并未提示要排名。

換句話說，項(xiàng)目組成員只是以普通公民的身份申請信息?！墩畔⒐_條例》中規(guī)定了公民申請信息的權(quán)利，同時也規(guī)定，各級政府信息公開機(jī)構(gòu)有提供信息的責(zé)任和義務(wù)。

申請書以e-mail和掛號信的兩種形式寄出。考慮到信件遺失或接收人員的疏忽等偶然因素，項(xiàng)目組一度采取輪番作戰(zhàn)的形式，讓5名成員分別給各省信息公開辦公室寄了掛號信。結(jié)果，項(xiàng)目組收到了很多抱怨電話——怎么都是一樣的內(nèi)容，不是增加我們工作量嗎？

更多的回應(yīng)則是，政府信息公開辦公室無法得到財政信息，建議向財政廳申請。2008年11月，課題組又以上海財經(jīng)大學(xué)名義發(fā)出31封掛號郵件至各省財政廳。這一次，仍然有12個省沒有任何回應(yīng)。

在19個有回音的省財政廳中，僅福建、內(nèi)蒙古、安徽、遼寧等幾個排名靠前的省份提供了有價值的財政信息。不少省份的財政廳又向項(xiàng)目組建議——去找對口的單位要財政信息，比如說，如果你們需要教育方面的財政信息，可以去找教育廳呀。

蔣洪他們一聽，壞了。一個個找下去，必將是個無底洞，所以掛號信也就止于財政廳了。

為了各省的數(shù)據(jù)不留白，項(xiàng)目組組織了近百名本科生在網(wǎng)上“人肉搜索”，從各類年鑒和網(wǎng)頁中收集信息。學(xué)生們被分成31個小組，分別負(fù)責(zé)搜集31個省級單位的財政信息。

學(xué)生們搜集了一個月的信息，拾遺補(bǔ)缺的功效不是很大。因?yàn)楦黝悢?shù)據(jù)散落各處，而且公布出來的本來就也很少。所以，“凡是排名靠前的基本上都是主動提供數(shù)據(jù)的”。

2009年1月8日，項(xiàng)目組又發(fā)出了第三次函件。這次，他們把整理出來的數(shù)據(jù)分別寄給各省財政廳，希望他們對此有所補(bǔ)充。希望又一次破滅了，有5個省份對項(xiàng)目組發(fā)出的三次信函從頭到尾均置之不理。

各省的心態(tài)也值得玩味。蔣洪透露說，有幾個關(guān)鍵的省份還組成了“攻守聯(lián)盟”，在透露信息的口徑上保持統(tǒng)一——哪些數(shù)字大家一起給，哪些不給。

事實(shí)證明，這個“攻守聯(lián)盟”就像歷史上所有的同盟一樣脆弱，有個省份“背信棄義”，暗地里多給了些數(shù)據(jù)，得以在排行榜上稍稍占了上風(fēng)。

魔鬼存在于細(xì)節(jié)之中

蔣洪坦承，雖然項(xiàng)目組盡力了，但是這份財政透明度排行榜其實(shí)還是挺“山寨”的。

項(xiàng)目組盡量采取低標(biāo)準(zhǔn)的評分要求，主動拉大和國際規(guī)范的差距，至于信息是否真實(shí)、記賬是否規(guī)范、是否有第三方獨(dú)立審查這些都沒管，“我們標(biāo)準(zhǔn)低到只要你給個數(shù)字，我們就認(rèn)賬，即使這樣，各地也做得很差”。

蔣洪說，這項(xiàng)研究之所以選擇財政透明度作為考察政府信息公開的切入點(diǎn)，一來是為了考察當(dāng)家的把錢管得怎么樣，二來是因?yàn)樨斦该鞫仍诩夹g(shù)層面相對簡易可行，不管是在2006年政府收支分類改革之前，還是在收支分類改革之后，政府財政信息的登記都是十分規(guī)范的，因此，“信息公開幾乎不存在什么技術(shù)上的困難，關(guān)鍵是政府愿不愿意公開”。

由于調(diào)查的是2006年的數(shù)據(jù)，根本就沒考察即時性。項(xiàng)目組擔(dān)心，如果把時間挪到2007年，“不少省份估計這年都沒數(shù)據(jù)”，因?yàn)樾畔⒐继珳罅恕?/p>

令調(diào)查組感到最不滿意的是，凡是涉及細(xì)節(jié)的財政信息，基本無法獲得。諸如“津貼補(bǔ)貼和獎金項(xiàng)目明細(xì)支出內(nèi)容”、“差旅費(fèi)項(xiàng)目的明細(xì)支出內(nèi)容”、“本級財政累積債務(wù)按期限結(jié)構(gòu)分類的政府債務(wù)金額”、“本級政府直屬各國有企業(yè)集團(tuán)（總公司）年度合并利潤及利潤分配表”等，所有省份均無法獲得和未能提供。

在搜尋的113項(xiàng)財政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有40項(xiàng)信息無法獲得。

“只有了解到政府最基層單位的所有收支情況，才算得上是了解政府的財政信息情況，才能夠真正知道政府的錢是怎么花的，花到哪里去了。”蔣洪說。

除了給各省財政廳發(fā)出申請函，蔣洪還以全國政協(xié)委員的身份，發(fā)函至31個省人大財經(jīng)委。但讓蔣洪感到意外的是，只有個別省份有回復(fù)。在發(fā)回的反饋中，這些省份在113項(xiàng)財政信息中能完整獲得的都只有十幾項(xiàng)。

為了便于比較，項(xiàng)目組選擇了中國的香港、澳門，美國的紐約，日本的奈良縣、大阪府，這些大致相當(dāng)于我國省級部門的城市，用同樣的113個問題對他們的財政透明度進(jìn)行評估。結(jié)果，所有財政信息，只要是政府確實(shí)發(fā)生和存在的，在這些城市都可以很方便地獲得。

蔣洪以日本大阪為例，說明對方的財政信息細(xì)致到難以想象——具體單位的領(lǐng)導(dǎo)人給別人贈禮品，贈給誰，贈了什么，哪天贈的，在哪贈的，這些都會一一列出來。

作為財政專家，在參與政協(xié)小組的財政預(yù)算報告會議時，蔣洪總是被同組內(nèi)一干看不懂預(yù)算的委員委以重任，但是他最后也只能沮喪地承認(rèn)——材料沒辦法讓人理解。

“太籠統(tǒng)了，你無法對那些數(shù)字做出評價，但是對公款的濫用實(shí)際上都在細(xì)節(jié)中?！笔Y洪舉例說，或許一單位列出了對外交流支出，但到底去哪里、去干什么、停留在哪里，食宿等費(fèi)用都沒有列出。

“現(xiàn)在是代表委員們到了開會的時候才能拿到預(yù)算。按理說，財政預(yù)算應(yīng)該在人大開會之前提前公布，告訴老百姓怎么花錢，老百姓才能有反映，代表和委員才能做出自己的判斷?！?/p>

在財政信息公開方面，香港是蔣洪口中絕對的正面典型。今年2月，香港特區(qū)政府財政司司長曾俊華宣讀新年度財政預(yù)算案，七大本16開黃色封面的預(yù)算案加起來近20斤，開支甚至詳細(xì)到座椅。為讓市民能充分了解財政預(yù)算案，特區(qū)政府出盡各種招數(shù)：派傳單、建網(wǎng)站、上電視、接熱線。在港府財政預(yù)算案網(wǎng)頁（www.budget.gov.hk）上，預(yù)算案一字不落全數(shù)上網(wǎng)，甚至預(yù)算案漫畫版都一應(yīng)俱全。

“唯一及格的省份”

《新民周刊》：很多人看到這個排行榜很奇怪，基本上沒想到福建是第一。

蔣洪：福建是唯一及格的省份，他們最早提供了很多信息。我們的信息要求詳細(xì)到部門，當(dāng)時挑了教育部門。福建省教育廳一共列出了50多個單位，這50多個單位不但提供了一個總數(shù)，還提供了人員支出和公用支出。這些信息是其他省份不愿提供的。

那些信息公開辦公室的工作人員事先也做過預(yù)測，換句話說，我們的信息還沒出來，圈內(nèi)人自己在橫向比較的時候，普遍認(rèn)為福建會比較靠前。

不少人原以為上海、廣東會比較好?；蛟S他們在人大、政協(xié)這個層面做得不錯，但是這個調(diào)查是以普通公民的身份進(jìn)行的，在公民層面上，他們不比其他省份做得更好。

《新民周刊》：有些省份事先就會橫向比較了？

蔣洪：我們沒說要進(jìn)行排名，申請函上可能會留下一些痕跡，信上會寫我們正在從事一項(xiàng)什么研究項(xiàng)目，他們可能會意識到這點(diǎn)。我們還是希望各省呈現(xiàn)自然狀態(tài)，不過結(jié)果也有可能會跟一般公民感受到的情況有所不一樣。

《新民周刊》：聽您介紹，得分為兩部分，態(tài)度分以及信息本身的評分，各省得分情況如何？

蔣洪：我們在態(tài)度分方面要求很低，只要給予正式回應(yīng)，不管有沒有提供信息，哪怕你只打一個電話，表示收到我們的函件，那就是滿分。

我們沒有能力判斷信息的真實(shí)性，只是考察信息的可獲得性。我們僅僅是從獲得的程度進(jìn)行排名，比如說福建省，給我們的信息我們獲得了，那我們就給分。

“那人大的審查監(jiān)督功能就完全虛設(shè)了”

《新民周刊》：您還以全國政協(xié)委員的身份向各省人大財經(jīng)委提出了申請，他們有義務(wù)提供信息嗎？

蔣洪：《政府信息公開條例》并沒有要求人大，因此他們可回答也可不回答。但是給予反饋的省份那么少，我非常失望。我原以為他們會歡迎這項(xiàng)調(diào)查，因?yàn)槲矣X得我們是在幫人大履行職能。人大履行預(yù)算審查的職能，基本條件就是要獲得信息。我們現(xiàn)在呼吁財政公開，對人大工作有推動作用。

此外，從我們獲得的反饋而言，人大財經(jīng)委和預(yù)算工委所獲得的信息情況不比一個認(rèn)真的公民獲得的更多。我本人對這個結(jié)論持懷疑態(tài)度，因?yàn)殡y以相信。

《新民周刊》：為什么難以相信？

蔣洪：我們發(fā)函的對象是人大財經(jīng)委和下面的預(yù)算工作委員會，這些人是專門審查預(yù)算的。每年的預(yù)算是怎樣通過的？是由人大財經(jīng)委審核了以后，出具一個意見書，然后把這個意見書放在全體委員會上表決。換句話說，人大財經(jīng)委提出的意見書是決定性的。

整個人大，這個機(jī)構(gòu)最應(yīng)該懂得預(yù)算的。這些專業(yè)人士不懂的話，其余的就更別提了，那人大的審查監(jiān)督功能就完全虛設(shè)了。

《新民周刊》：是人大財經(jīng)委對財政監(jiān)督過于冷漠了？

蔣洪：可以這么說。人大是否對政府提出的預(yù)算草案進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性的審查和監(jiān)督？我感覺這里邊的成分很少。我們看到的一般情況是，通常不做任何修改。我指的不做任何修改是指實(shí)質(zhì)上的，如果加幾個文字的修改是有的。實(shí)質(zhì)性的修改很少，我基本沒見過。

《新民周刊》：這說明什么問題？

蔣洪：說明人大的審查監(jiān)督的職能至少在能力方面還很薄弱，或者說，觀念上還沒承擔(dān)起這項(xiàng)責(zé)任。

“那就是白談”

《新民周刊》：您任代表或委員幾年了？提出過實(shí)質(zhì)性的意見嗎？

蔣洪：我在上海做了兩屆人大代表，從去年起擔(dān)任全國政協(xié)委員。我在小組會上都在闡明我的看法，如果需要一個代表或者委員做出認(rèn)真、審慎的表態(tài)，那就必須提供足夠的信息。現(xiàn)在的預(yù)算報告根本看不懂，無法提意見。

《新民周刊》：哪些方面阻礙了理解？

蔣洪：你根本不知道財政用得好不好?，F(xiàn)在政府有三個口袋——社會保障基金、經(jīng)營性的國有企業(yè)基金、政府基金，有兩個口袋基本不讓看，還有一個口袋只看一半。前面兩項(xiàng)沒有報告，向我們報告只是政府預(yù)算，而預(yù)算只是政府資金運(yùn)行的部分。

即使報告出來的那部分，也被籠統(tǒng)化了。比如說，基建花了多少錢，你對這個抽象的數(shù)字根本無法評論，基本建設(shè)必須列到項(xiàng)目的層次?，F(xiàn)在，代表和委員對預(yù)算基本無話可說。

財政必須增加透明度，只有透明之后，我們才能具體地說，哪筆安排不妥當(dāng)?，F(xiàn)在不是這樣，都是等公眾偶然撿到一個發(fā)票上網(wǎng)曝光，或在網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)官員公款按摩，才開始事后追責(zé)。

《新民周刊》：多長時間討論預(yù)算呢？

蔣洪：說起來有半天。不過在我的印象中，大家都沒對預(yù)算說過什么。

《新民周刊》：那大家討論什么？

蔣洪：各種各樣的觀點(diǎn)。比如說，要加強(qiáng)教育，或加大農(nóng)村扶貧等等。但是有關(guān)這種觀點(diǎn)，如何在預(yù)算中予以體現(xiàn)，他們沒涉及。

我們大多數(shù)委員不會在預(yù)算這個層面上談?wù)搯栴}。所謂預(yù)算層面，就是在現(xiàn)有的預(yù)算上，哪些開支應(yīng)該削減，哪些項(xiàng)目應(yīng)該增加。美好的愿望如果不能落實(shí)在預(yù)算安排上，那就是白談。

《新民周刊》：您所在的政協(xié)小組多少人？

蔣洪：二十到三十人，兩本預(yù)算報告。

《新民周刊》：是規(guī)定嗎，每個小組只有兩本？

蔣洪：是規(guī)定，政協(xié)每個小組都是兩本，不知道人大怎么樣。這兩本預(yù)算報告只能在會場里傳閱，會議結(jié)束后不能帶走。

《新民周刊》：這些數(shù)據(jù)很機(jī)密嗎？

蔣洪：按照先行法律規(guī)定，這些數(shù)據(jù)確實(shí)是國家秘密。所以我今年還有一個提案，就是修訂《保密法》。如果《保密法》不做修訂，所謂陽光政府、財政透明都無從談起。

這個提案也是在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的。不少省級單位給我們回復(fù)時，都會引證《保密法》以及相關(guān)條例，一個省的信息公開機(jī)構(gòu)稱，“財政總決算的詳細(xì)信息按有關(guān)規(guī)定屬于機(jī)密級事項(xiàng)，保密時間為20年”。

這樣的話，《政府信息公開條例》所規(guī)定要主動公開的信息，根據(jù)現(xiàn)行的《保密法》和相關(guān)規(guī)定則成了不予公開的國家秘密。

《新民周刊》：關(guān)于財政，您還有什么建議？

蔣洪：我個人認(rèn)為有個很重要的問題，那就是讓稅收立法權(quán)回歸人大。1985年，人大把稅收立法權(quán)授給了國務(wù)院。稅收立法權(quán)類似于公眾的支票本，授權(quán)相當(dāng)于立法部門代表公眾在支票上簽了字，但金額卻空著，讓行政部門任意填寫，所以我們經(jīng)常聽到這個那個部門在考慮新稅種。

如果要問老百姓拿錢，那到底該誰說了算？憲法和基本法律都規(guī)定是人大。改革開放30年了，人大也具備了這個能力。繼續(xù)無特定目的、無特定范圍、無時間限制地授權(quán)，無異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法權(quán)的的全面放棄。■