淺談國(guó)庫(kù)集中支付制

郭宏宇

摘要:本文圍繞我國(guó)建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的必要性進(jìn)行了分析;針對(duì)我國(guó)國(guó)情提出了建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的原則;在此基礎(chǔ)上,從國(guó)庫(kù)集中支付帳戶體系的設(shè)置、國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立、國(guó)庫(kù)集中支付的活動(dòng)流程三個(gè)方面就如何建立國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行了深入分析,提出了相關(guān)解決方案。

關(guān)鍵詞:國(guó)庫(kù)集中支付制

一、建立國(guó)庫(kù)集中支付制的必要性

國(guó)庫(kù)的概念是指保管、管理財(cái)政的資產(chǎn)和負(fù)債,以及反應(yīng)預(yù)算執(zhí)行情況的一系列財(cái)政職能,國(guó)際貨幣基金組織也有同樣的定義。衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)庫(kù)管理水平的高低,主要有兩個(gè)方面:一是看國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金的現(xiàn)金管理的水平;二是看國(guó)庫(kù)能不能及時(shí)提供準(zhǔn)確的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。如美國(guó)的美聯(lián)儲(chǔ)的庫(kù)款就保持三五十個(gè)億來(lái)保證支付,剩下的財(cái)政資金也沒(méi)有沉淀,而是買(mǎi)國(guó)庫(kù)券,或是進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng);如澳大利亞就有專門(mén)的國(guó)庫(kù)公司。而我國(guó)的國(guó)庫(kù)管理過(guò)去基本上沒(méi)有現(xiàn)金管理的概念,一方面國(guó)庫(kù)款叫緊,另一方面資金大量沉淀在各級(jí)賬戶上,且預(yù)算執(zhí)行的情況也反應(yīng)不出來(lái)?，F(xiàn)在國(guó)際上通用的做法是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付管理制度,其基本特點(diǎn)如下。

1.采用國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行管理,整個(gè)財(cái)政性的資金只保存在一個(gè)國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi),而且在一個(gè)總分類賬體系中核算。

2.在支付行為發(fā)生之前,財(cái)政資金的存款余額只保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi),只有當(dāng)支付行為真正發(fā)生時(shí),資金才會(huì)流出國(guó)庫(kù)單一賬戶。

3.都有一個(gè)專門(mén)的支付執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)之所以要進(jìn)行國(guó)庫(kù)改革,主要是考慮現(xiàn)行的制度有以下四個(gè)方面的弊端:

(1)預(yù)算執(zhí)行的運(yùn)行控制不規(guī)范。

(2)預(yù)算執(zhí)行的信息無(wú)法及時(shí)的反應(yīng)出來(lái)。

(3)現(xiàn)金管理效率低。

(4)不利于加強(qiáng)監(jiān)督,甚至?xí)?dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

鑒于以上四點(diǎn)弊端,我們一定要改革。因此,建立和實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度便是一項(xiàng)迫在眉睫的工作任務(wù)。

二、建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本思路和原則

我國(guó)國(guó)庫(kù)管理體制改革的基本思路是:既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),也要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情,建立以單一賬戶體系為基礎(chǔ),財(cái)政資金的繳撥方式以集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。按照這個(gè)基本思路,在現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度建立后要堅(jiān)持四條原則:

1.要有利于財(cái)政的規(guī)范管理

今后我國(guó)整個(gè)的財(cái)政收支都要在這種規(guī)范的體系下運(yùn)作。各部門(mén)的預(yù)算編制、資金使用的權(quán)限還是在各個(gè)部門(mén)。只要有預(yù)算,國(guó)庫(kù)就會(huì)撥款,預(yù)算能細(xì)到什么程度,國(guó)庫(kù)就要細(xì)到什么程度。

2.要加強(qiáng)監(jiān)督,增加透明度

今后我國(guó)會(huì)建立財(cái)政信息管理系統(tǒng),則每一筆支付都要通過(guò)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu),這樣使每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有一個(gè)記錄,就會(huì)促使各部門(mén)自身的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算也要相應(yīng)的加強(qiáng)。

3.要方便用款

國(guó)庫(kù)改革之后,在規(guī)范的前提下,要使各部門(mén)的用款更加方便。如:在作為試點(diǎn)的幾個(gè)省、市內(nèi),目前已經(jīng)運(yùn)行的很好;工資的集中發(fā)放等,國(guó)庫(kù)集中支付普遍受到了用款單位的歡迎,財(cái)政資金的支付都是當(dāng)天到賬。

4.要分步實(shí)施

國(guó)庫(kù)集中支付制度目前在我國(guó)剛剛起步,基于我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),結(jié)合中國(guó)的國(guó)情,采取“漸進(jìn)式”的改革。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度的基本內(nèi)容

1.國(guó)庫(kù)集中支付賬戶體系的設(shè)置

(1)國(guó)庫(kù)單一賬戶。該賬戶開(kāi)設(shè)在人民銀行,現(xiàn)在的預(yù)算資金、專項(xiàng)建設(shè)基金就在此賬戶中核算。

(2)財(cái)政部門(mén)零余額賬戶以及相應(yīng)為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶。財(cái)政部門(mén)的零余額賬戶用于財(cái)政直接支付和與國(guó)庫(kù)支出賬戶清算;預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政授權(quán)支付和清算。

(3)預(yù)算外資金專戶。此賬戶負(fù)責(zé)記錄、核算和反映預(yù)算外資金的支出活動(dòng),用于預(yù)算外資金日常收支的清算。

(4)小額資金賬戶。此賬戶負(fù)責(zé)記錄、核算和反映預(yù)算單位使用現(xiàn)金進(jìn)行的零星支出活動(dòng),用于與國(guó)庫(kù)支出賬戶的清算。

(5)特殊過(guò)渡性專戶。此賬戶負(fù)責(zé)反映和核算預(yù)算單位的特殊專項(xiàng)支出活動(dòng),用于與國(guó)庫(kù)支出賬戶的清算。

今后,主要就是這五類賬戶進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付,統(tǒng)稱為國(guó)庫(kù)單一賬戶體系?？偟陌l(fā)展趨勢(shì)是逐步地以國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)保留和核算所有的財(cái)政性資鎦金;零余額賬戶主要是為方便支付和清算服務(wù)的,這樣就基本保證主要的財(cái)政性資金的余額保留在單一賬戶內(nèi),使支付過(guò)程中的中間環(huán)節(jié)大為減少了。

2.國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)的設(shè)立

為促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施,應(yīng)成立專門(mén)的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)或財(cái)政支付機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù),保證國(guó)庫(kù)集中支付過(guò)程高效、便捷,實(shí)現(xiàn)建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的目的。

3.國(guó)庫(kù)集中支付的活動(dòng)流程

(1)支付方式。根據(jù)不同的支付主體,對(duì)不同類型的支出,分別采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付方式。按照不同的開(kāi)支付令的主體來(lái)區(qū)分,財(cái)政直接支付是由財(cái)政直接開(kāi)支付令,把資金直接支付到商品和勞物供應(yīng)商,或下級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén),工資、購(gòu)買(mǎi)支出直接到供貨商,轉(zhuǎn)移支出到下級(jí)財(cái)政部門(mén);財(cái)政授權(quán)支付是小額的、日常性的支出。

(2)支付程序。財(cái)政直接支付的基本程序是:把部門(mén)預(yù)算做好之后,當(dāng)需要支付時(shí),財(cái)政部按照資金使用計(jì)劃,按照預(yù)算部門(mén)相應(yīng)的管理權(quán)限,支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)再審核是否符合預(yù)算,最后把支付令開(kāi)到某家代理銀行,由銀行付款,每天營(yíng)業(yè)終了,在通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶清平,大額支付當(dāng)時(shí)就清平。

財(cái)政授權(quán)支付的基本程序是:根據(jù)年初預(yù)算、資金使用計(jì)劃,由代理銀行向預(yù)算部門(mén)、單位支付。

四、推行國(guó)庫(kù)集中支付面臨的主要問(wèn)題

1.收入難統(tǒng)管

國(guó)庫(kù)集中支付首先要建立在收入統(tǒng)管的基礎(chǔ)上,只有將所有資金納入國(guó)庫(kù),才能解決預(yù)算內(nèi)外兩張皮、多頭開(kāi)戶和交款不及時(shí),甚至“小金庫(kù)”問(wèn)題,真正形成收入一個(gè)籠子,支出一個(gè)漏斗。目前財(cái)政職能還不十分完善,尤其是收入問(wèn)題,由于資金收入的統(tǒng)一涉及到劃分財(cái)政資金分配權(quán)和支付權(quán)的變革,牽扯到單位的切身利益,勢(shì)必涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變、財(cái)政管理體制的調(diào)整,給決策者帶來(lái)一定阻力。

2.財(cái)政體制不到位

國(guó)庫(kù)集中支付方式為經(jīng)費(fèi)直達(dá)收款單位,政府采購(gòu)資金國(guó)庫(kù)直撥,資金支付無(wú)在途、無(wú)沉淀、無(wú)中間環(huán)節(jié)。所有資金未支前,一律存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶,單位賬戶始終保持零余額,單位只體現(xiàn)指標(biāo)的變化,達(dá)到“管錢(qián)的不用錢(qián),用錢(qián)的不管錢(qián)”的目的。目前,政府職能和支出責(zé)任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存,縱向上事權(quán)劃分不清,財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,存在“上級(jí)出政策,下級(jí)掏口袋”現(xiàn)象。尤其是地方財(cái)政體制調(diào)整尚不到位,財(cái)力層層向上集中,事權(quán)卻較多下移,在一定程度上加劇了地方財(cái)政困難,制約財(cái)政支付方式的變革,無(wú)法達(dá)到支付無(wú)在途、無(wú)中間環(huán)節(jié)的要求。

五、具體改革措施及建議

1.統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識(shí),轉(zhuǎn)變觀念

財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)此項(xiàng)改革的宣傳力度,通過(guò)各種途徑使預(yù)算單位和相關(guān)人員特別是單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)改革的目的和意義,讓財(cái)務(wù)人員熟悉相關(guān)政策、程序,預(yù)算單位提高認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變觀念爭(zhēng)取單位的理解和支持。

2.完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革

為了加快國(guó)庫(kù)集中支付制度改革步伐,需要做好相關(guān)的配套工作。一是實(shí)行財(cái)政預(yù)算改革,逐細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制工作,完善政府采購(gòu)預(yù)算增強(qiáng)預(yù)算的約束力,為國(guó)庫(kù)集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心業(yè)務(wù)結(jié)算系統(tǒng)、信息反饋系統(tǒng),為國(guó)庫(kù)集中支付推行提供必要的運(yùn)行條件。

3.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理,完善和統(tǒng)一相關(guān)費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)

由于改革前預(yù)算單位費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)自己控制,雖然國(guó)家有統(tǒng)一費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn),但是由于一些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過(guò)時(shí),嚴(yán)重脫離實(shí)際,預(yù)算單位之間執(zhí)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相差很大。實(shí)行改革后建議相關(guān)部門(mén)對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)開(kāi)支費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)加以整理、歸類和修訂,出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)、制度,加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理,維護(hù)正常的財(cái)經(jīng)秩序。

4.加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,會(huì)計(jì)核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財(cái)會(huì)人員與之配套,我們必須加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)地位,規(guī)范核算操作。使廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付政策熟悉,了解有關(guān)的操作程序,能夠正確的進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

5.逐步完善財(cái)政集中支付管理信息系統(tǒng)

建立發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是保證整個(gè)支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的根本平臺(tái),應(yīng)該逐步完善和提高財(cái)政管理信息系統(tǒng),為財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革提供技術(shù)支持。

我們堅(jiān)信,隨著財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的深入,所有的財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理后,財(cái)政資金使用將更加規(guī)范;預(yù)算執(zhí)行、收支信息更加透明、完整、準(zhǔn)確和及時(shí),為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策提供可靠的信息參數(shù);增強(qiáng)財(cái)政資金的控制和統(tǒng)一調(diào)度,為實(shí)施財(cái)政政策和管理提供了資金運(yùn)行保證,極大地提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。