徐紹史：以土地政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

金　偉

不久之前,國家土地總督察辦公室向派駐地方的國家土地督察局下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈土地例行督察工作規(guī)范(試行)〉的通知》。這意味著中國第一部關(guān)于土地管理工作督察法規(guī)——《土地例行督察工作規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)正式開始實(shí)施。針對《規(guī)范》實(shí)施的深層意義和其他相關(guān)問題,本刊記者在多個場合對國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史進(jìn)行了采訪:

記者:您認(rèn)為《規(guī)范》的正式實(shí)施對今后的土地督察進(jìn)行會產(chǎn)生怎樣的意義?

徐紹史:在我國土地督察制度已經(jīng)施行了一段時間,雖然在各方面也取得了一定的收獲,但是確實(shí)從土地督察的制度化、規(guī)范化方面有待改進(jìn)和提高?，F(xiàn)在《規(guī)范》正式實(shí)施,會使我們工作的效率更高、更加系統(tǒng)化和有章可循?！兑?guī)范》的實(shí)施不僅從方法、流程、時限等方面明確了土地例行督察工作的細(xì)節(jié)要求,更使土地例行督察工作更加透明化。

記者:土地供應(yīng)現(xiàn)在已經(jīng)成為地方財政和經(jīng)濟(jì)增長的重要因素,同時也成了滋生腐敗的重要環(huán)節(jié)。《規(guī)范》的實(shí)施是否可以有效遏制土地供應(yīng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的暗箱交易呢?

徐紹史: 這方面的效果將會是非常明顯的?！兑?guī)范》要求我們的土地例行督察工作將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化,覆蓋的范圍會越來越廣,并且對督察結(jié)果要進(jìn)行復(fù)核的。土地例行督察將采取非屬地管理,這就避免了在督察工作中很多不必要的干擾。對于督察過程中發(fā)現(xiàn)的輕微違規(guī)問題和需要轉(zhuǎn)交的土地違規(guī)違法案件,督察局可及時向地方人民政府提出自行糾正事項(xiàng)或改進(jìn)建議;對于發(fā)現(xiàn)的重大土地違規(guī)違法問題,應(yīng)及時專報國家土地總督察、副總督察。

記者:中國雖然幅員遼闊,但人均國土占有面積卻比較少。保住有限的土地是我們中華民族生存的根本。您如何理解中央關(guān)于建立土地督察制度的戰(zhàn)略意義呢?

徐紹史:國家土地督察制度的建立,正是為了保證中央職權(quán)的有效實(shí)施。因此,從這個意義上來說,這項(xiàng)制度的建立為合理劃分中央與地方職權(quán),正確處理中央與地方關(guān)系提供了有益的實(shí)驗(yàn),是我國行政管理體制改革的組成部分。幾年來的實(shí)踐證明,土地政策在目前是最直接、最有效的調(diào)控手段。為此,就必須有一個保證土地調(diào)控政策有效實(shí)施的機(jī)制,做到令行禁止。正是在這種形勢下,國家土地督察制度應(yīng)運(yùn)而生,成為中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的一個重要舉措。

記者: “18億畝紅線”還要不要堅守?是個曾經(jīng)被廣泛爭議的話題。您作為國土資源部的部長,是如何看“18億畝紅線”的呢?

徐紹史:人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少,這是我國的土地國情,且短期內(nèi)難以改變。改革開放30年來,我們在保障科學(xué)發(fā)展和保護(hù)耕地紅線兩方面都取得了明顯成效。但我們也清醒地看到,我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期,人口還在繼續(xù)增加,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對國土資源的需求將持續(xù)上升,特別是一大批新上的“擴(kuò)內(nèi)需、保增長、保民生”項(xiàng)目需盡快落地,土地供需矛盾尖銳?？涨皣?yán)峻的資源壓力警示我們,必須堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系,一方面堅持保障科學(xué)發(fā)展,以土地供應(yīng)政策和利用方式來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,推動全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展;一方面堅持保護(hù)耕地紅線,牢牢守住子孫后代生存發(fā)展、安邦立國的根基。

記者:嚴(yán)格保護(hù)耕地、守住18億畝耕地紅線的任務(wù)非常艱巨。我們有什么具體措施?

徐紹史:今年3月至11月,國土資源部在全國部署開展了“保增長、保紅線”行動,一方面密切跟蹤土地調(diào)控政策實(shí)施的新態(tài)勢,對土地調(diào)控政策的實(shí)施效果進(jìn)行評估,及時掌握擴(kuò)大內(nèi)需、支持災(zāi)區(qū)重建和國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)土地政策執(zhí)行效果,深化土地管理制度改革,形成制度創(chuàng)新成果;另一方面,依法維護(hù)土地管理秩序,強(qiáng)化土地監(jiān)管,堅決糾正違背產(chǎn)業(yè)政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益等問題。對涉及用地面積較大、群眾反映強(qiáng)烈的土地違規(guī)違法問題,督促地方政府切實(shí)整改,嚴(yán)肅查處。開展“雙保行動”,就是為了提高統(tǒng)籌保障和保護(hù)的能力,實(shí)現(xiàn)保障科學(xué)發(fā)展和保護(hù)耕地紅線的有機(jī)統(tǒng)一。

保障科學(xué)發(fā)展,保護(hù)耕地紅線,需要優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。計劃指標(biāo)保重點(diǎn),一般項(xiàng)目靠挖潛。一是擴(kuò)增量。今年已適當(dāng)增加了新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),優(yōu)先用于安排公路、鐵路、機(jī)場、水利、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和民生用地;二是擠存量。加大閑置土地清理處置力度,積極盤活存量用地,特別是批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的土地;三是調(diào)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)政策特別是禁止和限制供地目錄,調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化土地利用,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,落實(shí)保障性安居工程用地;四是快審批。主動參與新增國家投資項(xiàng)目的前期論證,進(jìn)一步加快用地預(yù)審,適當(dāng)擴(kuò)大先行用地范圍。建立土地審批快速通道,提高供地效率。

記者:在土地調(diào)控方面,土地規(guī)劃起到了什么樣的作用?

徐紹史:保障科學(xué)發(fā)展,保護(hù)耕地紅線,需要加強(qiáng)和改善土地調(diào)控。加強(qiáng)土地政策與財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào),從土地規(guī)劃、計劃、審批等手段入手,在土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面積極參與調(diào)控。嚴(yán)格落實(shí)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,確保全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。認(rèn)真做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作,在確保耕地保有量、基本農(nóng)田面積和嚴(yán)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的基礎(chǔ)上,把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等,疊加到土地利用總體規(guī)劃上去,加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施土地用途管制,農(nóng)地農(nóng)用,農(nóng)地“農(nóng)民”用。完善土地利用計劃管理。實(shí)行激勵約束機(jī)制,強(qiáng)化差別化計劃管理。

記者:在承包地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中,如何保證農(nóng)民的利益不受損失?

徐紹史:當(dāng)前,要高度警惕一種傾向,農(nóng)村缺錢、城市缺地,兩者一拍即合,大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向城市。當(dāng)前更要注意,在承包地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中,權(quán)力、資本、宗族強(qiáng)勢甚至黑惡勢力巧取豪奪,侵害農(nóng)民權(quán)益。要特別關(guān)注這些苗頭和傾向,及時予以解決,使改革始終在依法規(guī)范的軌道上前進(jìn)。

記者:現(xiàn)在很多農(nóng)民都失去土地,有些地區(qū)也正在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)驗(yàn),土地?fù)Q戶口又讓更多的農(nóng)民離開了土地。您如何理解新形式下的農(nóng)村土地管理制度呢?

徐紹史:要健全農(nóng)村土地管理制度,嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制和干部離任審計制度。土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地計劃、耕地保有量和基本農(nóng)田面積四條線不能碰。劃定永久基本農(nóng)田,建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。耕地實(shí)行先補(bǔ)后占,確保占補(bǔ)平衡。加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究。改革完善征地制度,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。要大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治。開展農(nóng)村土地整治能夠更加有效地驅(qū)動農(nóng)村消費(fèi)需求,還能促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,要充分發(fā)揮土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的平臺作用。實(shí)踐證明,開展農(nóng)村土地整治建設(shè)性地保護(hù)了耕地,保障了發(fā)展,這項(xiàng)工作有規(guī)劃,有資金,有經(jīng)驗(yàn),大規(guī)模推進(jìn)恰逢其時。

記者:金融危機(jī)的影響還沒有真正消除,但中國的房地產(chǎn)市場卻又出現(xiàn)了非理智的繁榮,最近各地又不斷涌現(xiàn)出新的“地王”。地價推高房價的論調(diào)再次引起了輿論的廣泛關(guān)注。對此您怎樣解釋?

徐紹史:國土部門正在對不斷變化的土地市場密切關(guān)注,特別是對不斷出現(xiàn)的“地王”進(jìn)行跟蹤分析。對批而未用等違規(guī)、違法問題給予了高度重視。在保障土地供應(yīng)的同時,我們要堅決遏制“兩高一資”、產(chǎn)能過剩、低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目上馬。土地管理制度改革也出現(xiàn)了一些苗頭性、傾向性問題。下半年工作要重點(diǎn)關(guān)注苗頭性和傾向性問題。我們必須防止以土地整治為名擴(kuò)大建設(shè)用地,土地管理制度改革要防止理解上偏差、操作上失范和違背民愿民意。各地都在決戰(zhàn)第三季度,征地拆遷、項(xiàng)目開工建設(shè)等將會非常集中,對乘機(jī)圈地、搭車用地等行為要予以密切關(guān)注。對新老規(guī)劃的銜接、先行用地的擴(kuò)大、批而未用土地的盤活等,各地一定要跟蹤評估,千萬不要出現(xiàn)亂象。堅決遏制違規(guī)違法用地。

記者: “土地價格過高是目前的高房價的最直接原因之一?！边@是目前房地產(chǎn)市場普遍表述的一個的觀點(diǎn)。之前國土部給出的地價平均占房價23.2%的比例,又遭到廣泛質(zhì)疑。您對此如何看待?

徐紹史:由于地王在各個城市不斷出現(xiàn),使得一些開發(fā)商、媒體不斷宣揚(yáng)地價是推高房價的主因。其實(shí)“地價推高房價”本來就是個偽命題。去年怎么沒有地王?同樣的地塊,同樣的起拍價,去年流拍,今年成了地王。這又如何解釋?這次的調(diào)查再次說明了地價跟高房價的確沒有直接關(guān)系。我們給出的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是完全站得住腳的。

記者:為應(yīng)對金融危機(jī)而實(shí)施的擴(kuò)內(nèi)需措施,對長期的土地政策是否有一定的沖擊?會不會因此又出現(xiàn)大肆圈地的現(xiàn)象?

徐紹史: 我們要扎實(shí)推進(jìn)“保增長、保紅線”行動。要優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。今年已適當(dāng)增加新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),優(yōu)先用于安排公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施和民生用地。加大閑置土地清理處置力度,積極盤活存量用地。嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)政策特別是禁止和限制供地目錄,調(diào)整工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化土地利用,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,落實(shí)保障性安居工程用地。進(jìn)一步加快用地預(yù)審,建立土地審批快速通道。

在土地供應(yīng)管理上,一方面密切跟蹤土地調(diào)控政策實(shí)施的新態(tài)勢,及時掌握擴(kuò)大內(nèi)需、支持災(zāi)區(qū)重建和國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)相關(guān)土地政策執(zhí)行效果,深化土地管理制度改革,形成制度創(chuàng)新成果;另一方面,依法維護(hù)土地管理秩序,強(qiáng)化土地監(jiān)管,堅決糾正違背產(chǎn)業(yè)政策和供地政策供地、搭車用地、侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益問題。

記者:現(xiàn)在的土地督察與執(zhí)法雖然有了專業(yè)的隊伍和制度,但是如何才能在這么廣大的國土上完成好執(zhí)法督察工作呢?

徐紹史:在今后的工作中,我們要進(jìn)一步強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)管,構(gòu)建各級政府、相關(guān)部門土地執(zhí)法的共同責(zé)任機(jī)制。改進(jìn)監(jiān)督手段,建立衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)全國 “一張圖”,將審批、供應(yīng)、使用、補(bǔ)充、執(zhí)法監(jiān)察等業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合為計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)綜合監(jiān)管平臺,實(shí)現(xiàn)“天上看、網(wǎng)上管、地上查”。嚴(yán)格土地違法問責(zé)。保持專項(xiàng)督察力度,對耕地保護(hù)不落實(shí)、征地補(bǔ)償安置不到位、違反土地供應(yīng)政策等重大問題堅決糾正,嚴(yán)肅查處。

記者:您認(rèn)為土地管理制度以及土地督察的不斷深化,對我們國家的意義何在?

徐紹史:我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地的需求持續(xù)上升,特別是一大批擴(kuò)內(nèi)需、保增長、保民生項(xiàng)目需盡快落地,土地供需矛盾尖銳。我們必須加強(qiáng)和改善土地調(diào)控。加強(qiáng)土地政策與財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào),在土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面積極參與調(diào)控。嚴(yán)格落實(shí)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作,把本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等,疊加到土地利用總體規(guī)劃上去,加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌和管控作用。

空前嚴(yán)峻的資源壓力警示我們,必須統(tǒng)籌好保障發(fā)展與保護(hù)資源的關(guān)系,以土地供應(yīng)政策和利用方式的轉(zhuǎn)變來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,推動全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展;同時堅持保護(hù)耕地紅線,牢牢守住子孫后代生存發(fā)展、安邦立國的根基,使有限的土地資源順利承載中華民族的偉大復(fù)興和長久繁榮。