如何更好發(fā)揮政府采購的作用

黃冬如

《招投標(biāo)法》和《政府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時間先后，有程序和實體之分別，但基本規(guī)范同一采購行為。兩法沖突給實際工作帶來較大影響，這集中體現(xiàn)在工程適用招投標(biāo)還是應(yīng)納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴(yán)重影響了政府采購政策功能的發(fā)揮。

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，中國出臺了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策和措施。這些宏觀經(jīng)濟(jì)政策和措施符合中國實際，也非常及時、有力和有效。

在這“一攬子計劃”中，大多數(shù)都與政府采購政策功能有關(guān)：一是中央提出4萬億元投資計劃和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，其中大部分內(nèi)容涉及政府采購。二是充分利用政府采購政策功能擴(kuò)大內(nèi)需，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，扶持中小企業(yè)?！凹译娤锣l(xiāng)”、“車輛下鄉(xiāng)”、政府采購力主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政策以及國務(wù)院將制定政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法等，或?qū)⒃诓煌瑫r期出臺，保證政策落到實處。三是利用政府采購或采購政策功能發(fā)揮對外作用。中國派出大規(guī)模采購團(tuán)，適機(jī)采購先進(jìn)技術(shù)裝備，同時為遏制貿(mào)易保護(hù)主義作出表率，樹立負(fù)責(zé)任大國形象，取得更多話語權(quán)和盟友。四是制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)作為宏觀經(jīng)濟(jì)先行指標(biāo)在應(yīng)對國際金融危機(jī)期間越來越受到關(guān)注，成為中國制造業(yè)是否擴(kuò)張或緊縮的晴雨表。

政府采購到底是什么

這些政策措施可以看出：政府采購作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與財稅、金融手段并列提出，在國際金融危機(jī)影響下發(fā)揮了有效的作用，表明中國政府采購制度已從單純的財政支出管理手段，上升為國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)的公共政策工具。那么，政府采購到底是什么，有哪些功能呢?

政府采購，在目前法律上的定義是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購功能一般有三個，第一個是基礎(chǔ)功能。即通過透明競爭信用原則采購到價格合理，質(zhì)量優(yōu)良，服務(wù)良好的工程、產(chǎn)品和服務(wù)。第二個是制度功能，為規(guī)范政府采購行為而制定的法律制度和規(guī)則。換言之，是政府通過引入透明競爭信用的方式和規(guī)則進(jìn)入市場進(jìn)行資源配置，并對整個市場規(guī)則與秩序產(chǎn)生積極導(dǎo)向的功能，最終實現(xiàn)公共利益最大化；在這基礎(chǔ)上，形成產(chǎn)業(yè)鏈，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。同時按照1：5的乘數(shù)效應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大市場規(guī)模、增加政府稅收和拉動GDP增長。第三個是政策功能。指政府利用政府采購在市場中的規(guī)模效應(yīng)，通過政策措施調(diào)節(jié)社會總需求，貫徹社會經(jīng)濟(jì)政策總目標(biāo)。

制約政府采購發(fā)揮的問題

《政府采購法》頒布實施特別是應(yīng)對國際金融危機(jī)以來，政府在利用政府采購擴(kuò)大內(nèi)需、加速產(chǎn)業(yè)振興以及貫徹國家環(huán)保、節(jié)能和科技創(chuàng)新政策等方面作了許多有益的探索，政府采購的政策功能初步顯現(xiàn)，政策功能的導(dǎo)向作用突出。這表明政府采購由基礎(chǔ)功能向政策功能轉(zhuǎn)變，由初級階段向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。但是，政府采購政策功能是成熟規(guī)范的政府采購制度應(yīng)有的組成部分，現(xiàn)實的一些突出問題制約著政府采購政策功能的有效發(fā)揮。

首先，政府采購時間不長，總量不大，影響政府采購政策功能發(fā)揮。政府采購制度在國外已有200多年歷史，采購程序嚴(yán)密，采購行為的規(guī)范性和透明度較高，管理體制和管理手段都比較先進(jìn)。同時，歐美國家政府采購的范圍較大，涵蓋了公共部門所有采購活動，政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10％～15％，占政府財政支出的30％～50％。

而中國從1996年才開始進(jìn)行政府采購制度改革工作試點，只走了僅僅13年發(fā)展歷程。2008年全國政府采購規(guī)模5900億元，但僅占GDP的1.96％和財政支出的9.45％。規(guī)模上不去除了時間因素外，還有一個重要原因是大量工程采購和國有經(jīng)濟(jì)體采購游離于政府采購管理之外。

其次，體制不健全。由于歷史原因，工程招投標(biāo)和政府采購出現(xiàn)雙軌并行的局面。

從管理職能看，按政府采購法，財政性資金的工程貨物和服務(wù)都屬于政府采購管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。并且在該領(lǐng)域存在行政監(jiān)督部門既是招標(biāo)人又是管理者還是評審會組長的重位現(xiàn)象。

監(jiān)督管理部門多且交叉重疊，監(jiān)督管理力量薄弱，操作職能定位不明確，操作職能條塊不統(tǒng)一無疑給政府采購政策執(zhí)行帶來很大影響。以政府采購國貨為例，日前九部委發(fā)文要求強調(diào)政府投資項目屬于政府采購，應(yīng)當(dāng)采購本國產(chǎn)品。這事在國際上惹出不小風(fēng)波。實際上財政部在金融危機(jī)沒來之前，早在2007年就出臺了政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法，以嚴(yán)格限制進(jìn)口產(chǎn)品審核方式來逆向保護(hù)國貨的政府采購。該制度操作性強，實施效果很好。2008年中還專門出臺了補充意見。2009年4月，國務(wù)院又發(fā)文強調(diào)要嚴(yán)格審核進(jìn)口產(chǎn)品的采購，凡國內(nèi)產(chǎn)品能夠滿足需求的都要采購國內(nèi)產(chǎn)品。由于體制不健全，招標(biāo)和采購分屬不同管理部門，就同一政策行為出臺不同制度和措施，在制度適用和執(zhí)行上容易混淆，政府采購政策功能效果大打折扣。

第三，法律法規(guī)制度不完善。《招投標(biāo)法》和《政府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時間先后，有程序和實體之分別，但基本規(guī)范同一采購行為。兩法沖突給實際工作帶來較大影響，這集中體現(xiàn)在工程適用招投標(biāo)還是應(yīng)納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴(yán)重影響了政府采購政策功能的發(fā)揮。對政府采購政策功能自身來說，自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策功能在法律依據(jù)、組織體系、認(rèn)定機(jī)制和采購支持力度等方面還存在著諸多問題，無法充分發(fā)揮政策作用。

此外，在招投標(biāo)和政府采購領(lǐng)域運行機(jī)制上，同樣存在一些問題。比如，在招投標(biāo)領(lǐng)域，就存在領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招標(biāo)、招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)行為、投標(biāo)人圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)問題和招投標(biāo)代理單位存在 “中介不中”等問題。

如何改進(jìn)

由此可見，政府采購制度還有很長的一段路要走。尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)影響下，如何推陳出新，強化公共采購政策功能，非常重要。

對此，筆者有幾個建議。

其一，推進(jìn)公共采購體制創(chuàng)新。建議設(shè)立公共采購管理委員會，由政府一把手擔(dān)任，各部門組成，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)公共采購全局和重大性問題；將各部門招投標(biāo)或政府采購管理權(quán)歸一，獨立行使公共采購管理權(quán)。下設(shè)公共采購中心(建議由公共采購管理部門代管，既管采機(jī)構(gòu)分離又充分協(xié)調(diào)一致)，代表本級政府行使為自身職能需要進(jìn)行的通用工程、貨物和服務(wù)的集中采購實施，具有采購權(quán)。如所有部門都需要的辦公場所、修繕等通用工程采購，電腦、辦公家具、空調(diào)甚至日常物料等通用設(shè)備采購，物業(yè)管理、差旅、印刷、咨詢等通用服務(wù)采購均由公共采購中心集中采購，部門只負(fù)責(zé)使用。

其二，健全公共采購法律制度體系。統(tǒng)一《招投標(biāo)法》和《政府采購法》，創(chuàng)新制定《公共采購法》。盡快健全理順公共采購法律制度體系。可以在出臺《公共采購法》及其細(xì)則前由人大對《招投標(biāo)法》和《政府采購法》作出解釋，使之向公共采購方向靠近，厘清當(dāng)前兩者突出問題和向國際化靠攏。

其三，完善公共采購運行機(jī)制。 建立完善公共采購運行機(jī)制，重點要解決三大問題。

比如，公共采購要全過程執(zhí)行和控制。一個公共項目采購是從采購預(yù)算到采購履約及支付的整體行為規(guī)范。必須由一個專職機(jī)構(gòu)履行職權(quán)獨立實施，特別是部分或核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)如招投標(biāo)或評審環(huán)節(jié)不能剝離出去，讓渡給社會中介機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)尋租空間。招標(biāo)代理可以代理非關(guān)鍵或核心環(huán)節(jié)，起咨詢性質(zhì)，采購責(zé)任應(yīng)該由采購專職機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

再比如，明確采購權(quán)，體現(xiàn)采購權(quán)利義務(wù)責(zé)任相對等。如適當(dāng)修改完善評審機(jī)制，減少專家自由裁量權(quán)。專家評審決策作用轉(zhuǎn)為專家技術(shù)咨詢和建議作用。在前期方案制定、采購文件制作、采購評審、履約驗收等階段都可以聘請專家介入。

最后，采購內(nèi)部程序規(guī)范透明制約，且以電子化體現(xiàn)。根本業(yè)務(wù)需要配足配強專業(yè)人員，同時，所有采購業(yè)務(wù)流程必須有標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化范本。