政府承債息訪之辯

面對社會矛盾,政府是獨立的第三方,政府理應扮演的角色就是協(xié)調人、裁判人。政府直接介入社會利益糾紛是不妥當?shù)?其結果會將法律置于無可無不可的尷尬地位。

[城·事]

“花錢買穩(wěn)定”

針對國有企業(yè)改革和城市建設等兩類七大信訪問題,長春市政府實行創(chuàng)新做法。即由政府統(tǒng)一承擔追索權,一方面采用政府承債方式,出資先行解決實際問題,把群眾從各種糾紛、債務中解脫出來;另一方面成立機構,組織專門力量,采用經濟或法律手段,代百姓打官司,向開發(fā)企業(yè)或有關單位追索,逐漸解決債務關系。

長春市承債息訪的做法,從全國看來頗為新鮮,解決了困擾長春市多年的信訪熱點問題。但此舉是否治本之策,后續(xù)問題如何解決等,也引發(fā)了很多爭論。

[觀點交鋒]

治標不能治本

喬新生(中南財經政法大學社會發(fā)展研究中心主任)

長春市政府的做法,是一種非常無奈,也是十分錯誤的做法。假如它所產生的示范效應日益顯現(xiàn),那么,政府的工作將會陷入被動。

對于信訪問題的處理方式,國務院信訪條例已經作出了明確的規(guī)定。政府部門以先行出資的方式,解決群眾信訪中提出的問題,不僅于法無據(jù),而且損害了國家利益和公共利益。

正如人們在現(xiàn)實生活中所看到的那樣,政府答應上訪群眾不合理的要求,不僅會起到很壞的示范作用,而且會增加財政開支。假如訴訟無法追回有關資金,那么,將會造成國有資產流失。所以,處理信訪問題,絕對不能“法外開恩”。

當然,在現(xiàn)實生活中之所以出現(xiàn)政府出資平息上訪事件的做法,可能是由于政府當初在推行改革的時候,沒有顧及群眾的利益,以至于在改革方案實施的過程中,才驀然發(fā)現(xiàn),國有企業(yè)的職工或者城市居民利益受到了嚴重損害。在這種情況下,政府拿出部分財政資金解決受損害群眾所面臨的困難,是一種亡羊補牢的做法。但是,這樣做會掩蓋國有企業(yè)改革和城市建設中存在的深層次問題,也會破壞財政預算制度,使人大及其常委會通過的財政預算報告形同虛設。

上訪群眾所提出的問題多種多樣,其中既有政治問題,也有民生問題;既有改革留下的歷史問題,也有深化改革產生的問題。地方政府不能抱著息事寧人的態(tài)度,加大財政支出,以破壞財政的預算為代價,滿足少數(shù)人的利益訴求。而應該嚴格依法辦事,凡是符合法律規(guī)定的,在法定的程序范圍之內,由政府或者司法機關出面解決;凡是不符合法律規(guī)定的,政府信訪部門應當盡力說服上訪群眾,放棄自己的不合理要求。

政府的公信力應該體現(xiàn)在依法辦事上,而不是通過“收買”或者“贖買”的方式解決問題。針對上訪群眾實行先行墊付,不僅不能平息矛盾,反而有可能把民事糾紛、商事糾紛變?yōu)檎c市民之間的糾紛。這種引火燒身的做法,非但不利于解決問題,反而有可能會激化干群關系。

透過這一案件可以看出,在一些地方政府官員還沒有真正樹立依法行政的觀念,他們?yōu)榱私鉀Q過去的問題,又制造了新的問題。從本質上來說,這是一種典型的官僚主義,一種掩蓋社會矛盾,制造歌舞升平假象的舉動。倘若其他社區(qū)居民群起效尤,那么,政府的財政早晚會難以為繼。

所以,我們不能只看到長春市政府的做法所蘊含的脈脈溫情,而沒有看到其中所隱含的深層次問題。社會的穩(wěn)定是不能夠通過金錢來購買的,社會的穩(wěn)定也不是通過照顧少數(shù)人的利益得來的。社會的穩(wěn)定需要尋求共識、凝聚共識,而恰恰在這方面,長春市政府的做法讓人感到費解。

借債息訪是個好招

孟嗣貴(四川省大竹縣教育局)

不管是政府是否承債,長春市政府這種主動為群眾著想、主動承擔責任的做法,都是值得稱贊的。

政府承債息訪,當?shù)厝舜笠约吧鐣鹘缍汲挚隙☉B(tài)度,據(jù)稱也走了法律程序,具備法律效應。而從“理”的角度來講,筆者同樣贊同這一舉措。

因為歷史上的管理不到位,給無辜百姓帶來的困難,政府首先承擔起來,是一種本該如此的責任擔當;其次,涉及到百姓與企業(yè)糾纏不清的權責沖突,政府以預先承債的方式為百姓充當靠山,再拿出比普通百姓大得多的行政能量,追討企業(yè)欠債,更有利于理清歷史亂麻。

政府承債息訪的亮點,就在于百姓的問題,轉移到了政府的頭上,由政府替百姓出面找企業(yè),這樣就更容易解決問題了。所以,花錢解決這些信訪問題,換來穩(wěn)定的局面,這正是地方政府的職責所在。從這個意義上講,政府承債息訪的確是個好招,值得更多的地方政府借鑒。

[決策者說]

替百姓跟企業(yè)“算賬”

馬樹樸(長春市信訪局副局級巡視員)

用承債等方式來解決一些上訪反映集中的問題,不是政府替企業(yè)埋單,而是先把群眾從困境中解脫出來,由政府來承擔后果,讓政府代替百姓跟企業(yè)“算賬”,再進一步解決矛盾和糾紛。

這個“算賬”的過程是漫長的,群眾等不了,不能把群眾夾在這兒,不能讓老百姓墊這個底,讓他們遭罪。

政府自擔追索責任,是因為老百姓面對企業(yè)時,處于相對弱勢地位,不利于老百姓維護自己權益。企業(yè)就不給你老百姓補償,就不給你煤氣開栓,百姓能怎么著?群眾被逼無奈,只好上訪找政府。

而長春市的做法,就是讓政府代替百姓跟企業(yè)“算賬”。因為政府跟企業(yè)“算賬”,手段多,效果明顯。政府同時采用經濟或法律手段,對那些造成上訪的企業(yè),該起訴的起訴,該追究刑事責任的追究刑事責任,該凍結財產的凍結財產。對那些沒履約的企業(yè),在沒履約之前,別再想從長春拿到項目,各種審批也將處處受阻。

對于那些抽資逃亡、“人間蒸發(fā)”的幾十家企業(yè),他們造成的債務只能由政府兜底。政府的思路很明確,若債務將來實在無人承擔,那就由政府花錢埋單。而長春市政府成立專門的追索機構,就是為了減少這方面的損失。

此外,對于無理上訪,按政策也沒法解決,但由于多年上訪,確實給上訪人造成實際困難的,就用信訪救助資金支付給他們,政府希望其能夠息訪。對于非無理上訪問題,比如長春市現(xiàn)在解決的這七類歷史遺留問題,都是群眾確實有理上訪?；ㄥX解決這些問題,換來穩(wěn)定的局面,這正是地方政府的職責所在。這買的是大穩(wěn)定,這種穩(wěn)定買得值。

[路徑剖析]

劉圣中(南昌大學公共管理學院副教授)

“花錢買穩(wěn)定”政治正確

穩(wěn)定是壓倒一切的大事,各地政府都將這一方針當做重大的原則來指導政府行為。而最威脅社會穩(wěn)定的,莫過于各地的上訪事件和群體性事件。所以如何治理上訪事件,預防群體性事件成為了各地政府的頭等大事。于是,八仙過海,各顯神通,各種方法和手段都被運用出來,以實現(xiàn)穩(wěn)定社會秩序的重要目的。

長春市的做法即與政治正確原則高度吻合。這種吻合不僅在其末端,即實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定的目標,還在于其起端,即通過解決民生問題來維護穩(wěn)定。二者同樣都是政治正確的大問題。

穩(wěn)定是維持既有社會秩序、促進社會發(fā)展的條件,穩(wěn)定也是保障公民權益,保證公民生活質量的前提。穩(wěn)定也被納入到政府官員績效考評的體系中,成為至關重要甚至是可以一票否決的標準。一些地方甚至規(guī)定,出現(xiàn)群體性事件或者群體上訪就對地方主要官員實行行政處分。

而另一個關鍵問題是民生,這也是本屆中央政府高層領導特別重視的問題。長春市將民生與穩(wěn)定結合起來,恰好發(fā)現(xiàn)了二者之間的聯(lián)系,正視了穩(wěn)定的根源在于民生問題的不解決。許多諸如住房、醫(yī)療、工資、社保等方面的問題久拖不決,影響了老百姓的日常生活,甚至成為將老百姓致貧的罪魁禍首。所以解決這些問題才是真正的關鍵。

長春市政府的這種政治正確具有高度的時代敏感性,把握了時代的脈搏,符合時代發(fā)展和文明進步的潮流。這正是這一舉措得到老百姓認可,產生較好社會效益的關鍵原因。

法律的尷尬

然而,花錢買穩(wěn)定的政治正確背后,卻有如飄香的桂花樹一樣有著一塊陰影,這就是它的法律尷尬。法律在這種超常思維和舉措中扮演著非常尷尬的角色,處于不知所以的處境。

問題關鍵在于花錢的合法性上。政府所花的每一分錢都是納稅人的上交所得,從原則上說,政府的每一分錢都必須出于公共目的,為公共利益服務。反之,不能為公眾服務的公共財政行為都是違反了其基本原則,違反了相關法律規(guī)定的。

盡管一些上訪者和利益受損者在某些方面的確值得同情,政府有必要履行其法定責任,很好的保護公民權益不受侵害。但是這些人畢竟是少數(shù)利益持有人,不具備公共福利的性質。他們的問題也是個別人或者少數(shù)人的問題,并沒有代表性。他們與那些鰥寡孤獨、殘疾障礙人士相比,其性質完全不同。所以,對他們的這種大包大攬式的照顧存在一定的假公濟私之嫌。

這些人的利益受損是人為的,是由于特殊權力和勢力的不當侵害造成了利益損失,大多可以找到責任人或者責任單位。因此,政府對他們的包攬式照顧,恰恰是對那些本應受到法律制裁的侵害他人利益者的不當保護。

退一步說,即使政府要擔當債務追索人,向那些責任人來追溯其責任。但是,無論從法律的身份還是法律的權限哪一方面來說,政府的這種做法都不具備法律性。人們不禁要問:政府憑什么介入民事糾紛?抑或是行政官司?政府有什么法定權力可以擔當債務追索人?

法律是明確的,所有糾紛即使行政官司也都是冤有頭、債有主,不能隨意將法律當事人替換或者消除的。所以,政府這種超常行動有著侵入法律空間越俎代庖的重大嫌疑。

可以說,這樣一種政治正確但卻夾帶著法律陰影的行為,是因為沒有看清楚政府應當扮演的角色。面對社會矛盾,政府是獨立的第三方,政府理應扮演的角色就是協(xié)調人、裁判人,就是法律手段的有力支持者。政府直接介入社會利益糾紛,有如政府直接介入市場,都是不妥當?shù)?其結果就會將法律置于無可無不可的尷尬地位。

無法律不行政時代

縱觀此一案例,又一次將法律與行政的關系抬到世人面前。政治與行政追求的是民心向背,有些手段的確可以獲得特殊效果,得到百姓的認可與支持。然而,長遠來看,任何政治與行政如果從天下百姓的根本利益和長遠利益考慮,則絕不能忽略法律的重要性。

沒有法律作為基準和保障,任何產生短期民心效應的行政行為都終將在主觀隨意、沒有規(guī)范的人治模式下暴露出缺乏公正、效率不足的弊病。

法治政府的關鍵在于所謂的法律保留原則,即無法律不行政。法律在行政之先,如果要采取什么行政行動,首先得查查是否有相關法律,是否有法可依;或者如果沒有既定法律法規(guī)可以依循,就得通過立法機構來審議和通過相關政策。只有在既定的法律約束和立法機構的授權之下,行政才具有合法性。這就是無法律不行政的本質意義。

無法律不行政看起來有些滯后,與行政效率有些不合,但從長遠利益看,只有嚴格依循法律辦事,才能確保社會公平,也才能確保社會效益的最大化。這一原則對于當下的中國公共行政來說具有無比重要的時代意義。

只有樹立這一觀念,讓我們的掌權者做到知法懂法、愛法重法、遵法護法,行政權力才能夠得到有效的規(guī)范,才能夠真正做到公開公平、公正合理地為公眾服務,也才能在行政國家和社會公眾之間建立一座平等溝通、合作互動、友好相處的橋梁,才能消弭二者的對立,構建一種互相信任、互相激勵、互相包容、互相服務的新型公共文化。

一言以蔽之,法律是公民文化的靈魂,是公共精神的核心,是合法政府的命脈。