順德大部制為縣政改革探路

林德榮

順德的改革是黨政機(jī)構(gòu)改革,而非政府機(jī)構(gòu)改革。熟悉中國(guó)行政管理體制的人都知道,兩者雖一字之差,意義卻是完全不同,順德無(wú)疑是第一個(gè)“吃螃蟹”者。

石破天驚。

用這四個(gè)字來(lái)形容順德的機(jī)構(gòu)改革,一點(diǎn)也不夸張。2009年9月16日,當(dāng)順德行政體制改革方案終于揭開(kāi)神秘的面紗時(shí),人們感覺(jué)到了震撼。

其一是黨政聯(lián)動(dòng)。順德的改革是黨政機(jī)構(gòu)改革,而非政府機(jī)構(gòu)改革。熟悉中國(guó)行政管理體制的人都知道,兩者雖一字之差,意義卻是完全不同,順德無(wú)疑是第一個(gè)“吃螃蟹”者。

其二是改革力度大。順德將現(xiàn)有41個(gè)黨政群機(jī)構(gòu)整合為16個(gè)大部門,其中政府部門由29個(gè)調(diào)整為10個(gè),機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)近2/3。調(diào)整后,設(shè)置黨委機(jī)構(gòu)6個(gè),政府機(jī)構(gòu)10個(gè),大大低于《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》提出的“由縣級(jí)市改設(shè)的區(qū)設(shè)24個(gè)以內(nèi)”的機(jī)構(gòu)限額。即使是黨政機(jī)構(gòu)合計(jì),也低于這一限額。

其三是運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新。改革后順德的16個(gè)大部門首長(zhǎng)全部由目前的區(qū)位常委、副區(qū)長(zhǎng)以及區(qū)務(wù)委員兼任,改變了過(guò)去區(qū)位常委和副區(qū)長(zhǎng)分管和副秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)兩個(gè)環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)扁平化管理。副秘書長(zhǎng)也由8個(gè)減少為3個(gè)。

其四是推進(jìn)速度快。改革方案之前高度保密,9月16日上午召開(kāi)干部動(dòng)員大會(huì)宣布方案,下午人大召開(kāi)常委會(huì)議任免相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。17日上午召開(kāi)區(qū)委和區(qū)政府會(huì)議,宣布16個(gè)大部門班子成員名單,同時(shí)這些部門集中揭牌。按要求,全部工作要在10月底前基本完成。

順德改革推手

順德的黨政機(jī)構(gòu)改革是有來(lái)頭的。

按佛山市委常委、順德區(qū)委書記劉海的說(shuō)法,廣東省委、省政府將順德的機(jī)構(gòu)改革置于全省行政管理體制改革工作的大局中,是全省體制改革戰(zhàn)略部署的一只重要“棋子”。

2007年12月,當(dāng)年被鄧小平稱為“娃娃市長(zhǎng)”的汪洋開(kāi)始主政廣東。來(lái)廣東后,52歲的汪洋迅速給原來(lái)有點(diǎn)悶的廣東攪起一股清新氣息,“解放思想”、“殺出條血路”等言論,讓人宛然回到廣東改革開(kāi)放初期的那種心潮澎湃。

在一次和網(wǎng)友的座談中,汪洋欣然接受了著名網(wǎng)友金心異的建議,重開(kāi)已經(jīng)停止多年的特區(qū)工作會(huì)議,提出特區(qū)還要再“特”下去。也就是2008年11月19日在深圳召開(kāi)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上,汪洋提出以建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制為重點(diǎn),著力推進(jìn)行政管理體制改革,為深化各領(lǐng)域改革創(chuàng)造良好條件。在這次會(huì)議上,廣東省委正式確定深圳、廣州、珠海和順德四個(gè)城市進(jìn)行改革,從不同的角度進(jìn)行行政管理體制創(chuàng)新。

廣東要做全國(guó)科學(xué)發(fā)展的先鋒,方向在哪里?汪洋舉起的大旗是改革。汪洋認(rèn)為,改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本最低、動(dòng)力最足、效果最好、作用最持久的辦法。

順德作為廣東改革的老典型,進(jìn)入汪洋的視野是在2008年8月23日。當(dāng)日在深圳舉行的一場(chǎng)關(guān)于改革理論座談會(huì)上,當(dāng)中國(guó)體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、廣東體改研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃挺談到10多年前順德進(jìn)行的那場(chǎng)轟動(dòng)全國(guó)的體制改革時(shí),在座的汪洋馬上問(wèn)道:“順德產(chǎn)權(quán)改革之后,現(xiàn)在情況怎么樣?”一個(gè)星期后,廣東體改研究會(huì)的多位專家組成了順德綜合改革調(diào)研組來(lái)到順德,并把調(diào)查結(jié)果向汪洋做了專門報(bào)告。

2008年10月16日,汪洋來(lái)到順德,按他的說(shuō)法是來(lái)“報(bào)到”的。根據(jù)廣東省委的安排部署,順德被確定為全省深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)第一批縣(市、區(qū))試點(diǎn)單位之一,由汪洋掛點(diǎn)聯(lián)系。

汪洋關(guān)心順德什么?從他在順德的講話中,很容易看出汪洋希望通過(guò)順德,研究在新的歷史時(shí)期建立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的行政管理體制問(wèn)題。汪洋說(shuō),順德作為原來(lái)的綜合改革試點(diǎn)市,過(guò)去在行政體制改革、國(guó)有企業(yè)改革等方面都領(lǐng)先于全國(guó)、全省?，F(xiàn)在,順德到底還有哪些體制障礙?比如目前的行政管理體制,是否有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育、發(fā)展?有沒(méi)有體制回歸的情況?在先富起來(lái)的地區(qū),體制回歸是一個(gè)帶有傾向性的問(wèn)題。為什么機(jī)構(gòu)壓減后又出現(xiàn)復(fù)歸呢?政府職能、改革理念是不是有問(wèn)題?政府的職能是不是沒(méi)作出合理的調(diào)整?

汪洋還點(diǎn)名讓順德參加11月19日和20日在深圳召開(kāi)的廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議上,汪洋四次提到了順德,他還特意說(shuō),邀請(qǐng)順德的同志參加這個(gè)會(huì)議,就是要把順德這塊品牌擦亮,來(lái)保持順德改革的持續(xù)性。

汪洋選擇順德掛鉤,顯然是有備而來(lái)。

回憶起汪洋第一次來(lái)順德,劉海至今還頗為感慨。當(dāng)接到省里通知汪洋書記要到順德視察調(diào)研時(shí),順德方面按照慣例準(zhǔn)備的匯報(bào)內(nèi)容是近期工作。但汪洋來(lái)的前晚,省里通知說(shuō)希望準(zhǔn)備1992年和1999年順德兩次體制改革的材料向汪洋書記匯報(bào)。早在1992年,順德以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,按照部門的工作性質(zhì)和職能,對(duì)黨政機(jī)構(gòu)實(shí)施“撤、并、建”的“手術(shù)”,將56個(gè)部門整合為28個(gè),機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)1/2。這是中國(guó)最早的大部制改革雛形。

第二天,劉海用了15分鐘時(shí)間,向汪洋匯報(bào)了當(dāng)年改革的情況。劉海坦言,那時(shí)還是不太理解省里的意圖。

靜悄悄的改革

在汪洋的推動(dòng)下,順德的大部制改革在悄悄啟動(dòng)。

今年1月12日,汪洋第二次來(lái)到順德,勉勵(lì)順德要不斷強(qiáng)化改革開(kāi)放排頭兵意識(shí),深化包括行政管理體制在內(nèi)的各項(xiàng)改革,改革要做到有膽有識(shí)。根據(jù)汪洋的指示和《廣東省市縣人民政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》、《關(guān)于深圳等地深化行政管理體制改革先行先試的意見(jiàn)》等文件精神,順德組織專人研究制訂行政管理體制改革方案。

國(guó)家行政學(xué)院、廣東省經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)的有關(guān)專家數(shù)次來(lái)到順德,就機(jī)構(gòu)改革工作進(jìn)行專題調(diào)研。在學(xué)習(xí)考察了香港、新加坡以及北京、上海、深圳等地的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,順德用了半年時(shí)間,經(jīng)過(guò)反復(fù)研討和咨詢,形成了黨政機(jī)構(gòu)改革的初步方案。

6月1日,汪洋第三次到順德,聽(tīng)完匯報(bào)后,他對(duì)順德黨政機(jī)構(gòu)改革的初步方案給予了充分肯定,對(duì)下一步完善細(xì)化改革方案提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。汪洋還要求順德再到香港、深圳學(xué)習(xí)考察,借鑒經(jīng)驗(yàn),并征求中編辦、省編辦的意見(jiàn),將方案完善細(xì)化后盡快報(bào)省審批。

8月5日,汪洋在廣東省委主持召開(kāi)專題會(huì)議,專門聽(tīng)取順德黨政機(jī)構(gòu)改革細(xì)化方案的匯報(bào)。這次會(huì)議汪洋明確提出,支持順德繼續(xù)開(kāi)展以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗(yàn)工作,要求順德抓緊完善黨政機(jī)構(gòu)改革方案后上報(bào)省委省政府審批。汪洋說(shuō),順德機(jī)構(gòu)改革代表縣級(jí)城市,深圳則代表大城市,“如果搞成功了,對(duì)廣東省下一步的改革有推動(dòng)作用,對(duì)全國(guó)都有意義?！?/p>

在中編辦和廣東省編辦的直接參與下,幾經(jīng)修改和完善,順德最終完成了黨政機(jī)構(gòu)改革方案的擬定工作。

8月17日,廣東省委省政府正式批復(fù)順德繼續(xù)開(kāi)展以落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為核心的綜合改革試驗(yàn)工作。8月24日,廣東省委常委、副省長(zhǎng)肖志恒專程來(lái)順德宣讀批復(fù)。廣東省委、省政府正式批復(fù)同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下,除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外,其他所有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù),賦予順德區(qū)行使地級(jí)市管理權(quán)限。同意順德區(qū)深化行政管理體制改革,先行先試,實(shí)行大部門體制。批復(fù)中指出,改革開(kāi)放以來(lái),順德一直承擔(dān)著全省體制改革的多項(xiàng)重要任務(wù)。1992年和1999年順德先后被確定為全省綜合改革試驗(yàn)縣、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)市。新形勢(shì)下,順德區(qū)要繼續(xù)承擔(dān)起為全省深化縣(市、區(qū))體制改革、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展提供示范的重任。

9月14日上午,在赴京參加十七屆四中全會(huì)前夕,汪洋批示同意了順德行政體制改革方案。

9月15日上午,順德召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議,通報(bào)改革方案。順德區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)第一次了解改革方案。當(dāng)晚,順德區(qū)長(zhǎng)召開(kāi)會(huì)議,向27個(gè)職能局行政首長(zhǎng)介紹方案。而同時(shí),順德區(qū)委書記召集會(huì)議,聽(tīng)取相關(guān)專家對(duì)改革方案的意見(jiàn)。

9月16日上午,順德召開(kāi)干部動(dòng)員大會(huì),廣東省編制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人宣布了改革方案。

黨政聯(lián)動(dòng)改革經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制

順德的這次改革,在政界和學(xué)界都引起了巨大反響。中山大學(xué)政務(wù)學(xué)院教授任劍濤認(rèn)為,順德的改革路徑切中行政體制改革要害,將順德改革放在中國(guó)2800多個(gè)縣域背景下,順德改革意義就越發(fā)凸顯,任劍濤說(shuō),順德改革經(jīng)驗(yàn)可以被復(fù)制給這些縣級(jí)行政單位。

在中國(guó)行政管理體制中,黨委和政府在一些管理職能上的重疊現(xiàn)象比較普遍。如何將這些疊加職能整合,順德多年來(lái)一直在進(jìn)行探索。早在1992年,順德就對(duì)市委辦公室和市政府辦公室、紀(jì)委與監(jiān)察局等進(jìn)行合署辦公。其中紀(jì)委與監(jiān)察局的合署辦公現(xiàn)在已經(jīng)在中國(guó)推廣,這也是順德改革對(duì)中國(guó)的貢獻(xiàn)。

這次改革中,黨政合署辦公也得到了很好的推廣。5個(gè)黨委工作部門,都有一個(gè)職能相同的政府機(jī)構(gòu)與其合署辦公,做到黨政兩塊牌子,一套人馬。這次改革增加了宣傳部與文體旅游局、司法局與政法委、社會(huì)工作部與民政宗教和外事僑務(wù)局的合署辦公。

改革后的黨委工作部門中,區(qū)委社會(huì)工作部是一個(gè)亮點(diǎn),也是順德的首創(chuàng)。順德這次跨黨政進(jìn)行職能整合,將區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)外事僑務(wù)局、民族宗教事務(wù)局、工商聯(lián)、殘聯(lián)相關(guān)的職責(zé)、農(nóng)業(yè)局管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)、區(qū)民政局雙擁優(yōu)撫、基層政權(quán)建設(shè)、民間組織管理的職責(zé),整合劃入?yún)^(qū)委社會(huì)工作部。

“中國(guó)2800多個(gè)縣,只有順德敢于沒(méi)有統(tǒng)戰(zhàn)部,沒(méi)有民政局,沒(méi)有工商局,這些做法,也是開(kāi)風(fēng)氣之先?！睆V東省委黨校副校長(zhǎng)陳鴻宇說(shuō)。對(duì)于沒(méi)有統(tǒng)戰(zhàn)部,劉海的說(shuō)法是從實(shí)用和操作這個(gè)角度,把群眾工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和宗教等工作加強(qiáng)到一個(gè)新的部門,不拘泥于名稱,無(wú)論是從人力、決策、執(zhí)行,都是加強(qiáng)了社會(huì)工作,也是加強(qiáng)了統(tǒng)戰(zhàn)工作。

把審計(jì)和信訪劃入紀(jì)檢監(jiān)察也是順德的獨(dú)創(chuàng)。審計(jì)是傳統(tǒng)的政府部門,把其歸入紀(jì)檢監(jiān)察,無(wú)疑加大了對(duì)部門監(jiān)督的力度。把信訪歸入紀(jì)檢監(jiān)察,更是體現(xiàn)了執(zhí)政思維的變化,意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量,而不是現(xiàn)行很多地方的“維穩(wěn)工作”。

組建一個(gè)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)、城市、社會(huì)、土地和環(huán)保規(guī)劃的發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局也是頗有新意,這是對(duì)傳統(tǒng)行政管理理念的挑戰(zhàn)和突破。

廣東還把原來(lái)省市垂直管理的工商局等9個(gè)部門劃歸順德地方政府管理,打破了一個(gè)地方條塊分割的局面。原來(lái)省管的工商局、技監(jiān)局和地稅局分別劃入市場(chǎng)安全監(jiān)管局和財(cái)稅局,原來(lái)市管的規(guī)劃、國(guó)土等也劃入相關(guān)部門。目前只有國(guó)稅、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等屬于垂直管理。

順德這次改革還把黨政副職逼入了第一線,區(qū)委常委和副區(qū)長(zhǎng)全部兼任大部門首長(zhǎng),還設(shè)立了幾個(gè)和副區(qū)長(zhǎng)同級(jí)別的區(qū)務(wù)委員,一起兼任大部門首長(zhǎng)。這種運(yùn)營(yíng)模式顯然也可以在中國(guó)的縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)中復(fù)制。

順德這次改革還創(chuàng)新了運(yùn)行機(jī)制,全局性重大決策集中由區(qū)聯(lián)席會(huì)議行使。聯(lián)席會(huì)議成員由區(qū)委常委、區(qū)人大常委會(huì)主任、區(qū)政府正副區(qū)長(zhǎng)、區(qū)政協(xié)主席、政務(wù)委員組成。組建區(qū)政府政務(wù)委員會(huì),政務(wù)委員會(huì)由區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)和政務(wù)委員組成,參加區(qū)聯(lián)席會(huì)議決策。政務(wù)委員按副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備。這樣,順德將使每個(gè)部門在區(qū)聯(lián)席會(huì)議上都占有席位,擁有發(fā)言權(quán),最大限度地實(shí)現(xiàn)決策民主化。

總體來(lái)看,順德的改革只是完成了一個(gè)“布局”,在推進(jìn)改革中還面臨很多挑戰(zhàn),其成敗還要靠時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)。但無(wú)論如何,順德人自我革命的勇氣讓人稱頌,相信順德能為中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展闖出一條新路。

(作者為廣東《珠江商報(bào)》副總編輯)