七年之癢

謝　丹

一項改革方案從出臺之日起經(jīng)過了7年仍沒有實質(zhì)性進展，大概有兩種可能：一是改革者并未認真推行；二是改革難度確實太大。對于中國的電價改革來說，不幸成為后者。

10月16日。發(fā)改委和電監(jiān)會打算再進行一次西西弗斯式的嘗試——在《關(guān)于加快推進電價改革的若干意見(征求意見稿)》(下稱《意見》)中提出電價改革的七個重點任務(wù)。這意味著，作為電力體制改革最核心的電價改革，終于將在停滯7年后重啟。

此時決策層面臨的情況是，多年來，電價——上網(wǎng)電價和銷售電價——一直是計劃定價，為了緩解電廠成本壓力，監(jiān)管層也將電力用煤價格處于半管制狀態(tài)。這幾乎導致每一個環(huán)節(jié)都不滿意，因為利益總是在煤炭企業(yè)、發(fā)電廠電網(wǎng)與消費者構(gòu)成的封閉鏈條上博弈，若消費者購買的電價不反映電力企業(yè)的生產(chǎn)成本，必將有一個環(huán)節(jié)來承受損失——而最終的埋單者肯定是政府財政，也就是納稅人的錢。

7年前，國務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》將發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)正式分家，前者下設(shè)華能、大唐、華電、國電、中電投五家集團公司，后者則拆分為國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大陣營，寄望通過競爭實現(xiàn)市場化。然而七年過去，電力改革的形勢不但沒有好轉(zhuǎn)，反而進一步惡化：“煤電頂?！辈粩嗌?，發(fā)電企業(yè)的競爭體系也未完全建立，電網(wǎng)依舊壟斷著通道，而每一次調(diào)高電價都引來民眾的抱怨。

一個錯誤的開始——資源品價格非市場化，伴隨時間的延長，陷入一個惡性循環(huán)——因為利益錯綜復雜而無法解決，因為長期得不到糾正而變得更加無解，7年來這個大麻煩被暫時擱置，但這并小意味著問題就此解決。

去年8月，全國火力發(fā)電上網(wǎng)電價平均每度提高了2分錢，以緩解煤價不斷上漲對發(fā)電企業(yè)的壓力，但電網(wǎng)公司對電力用戶的銷售電價卻并沒有隨之上調(diào)，這被業(yè)內(nèi)稱為全國民眾“欠電網(wǎng)2分錢”，后果是：國家電網(wǎng)稱其在今年上半年已經(jīng)因此虧損了超過100億元，并預(yù)測全年將因此增加購電費用420億元。加之去年五大發(fā)電集團的集體虧損，電價改革已經(jīng)箭在弦上。金融危機爆發(fā)后，伴隨電價改革的最大掣肘通貨膨脹和電力短缺障礙暫時去除，這項步履艱難的改革迎來了機會窗。

改良or改革

打破電網(wǎng)企業(yè)的壟斷被看作是松動發(fā)電企業(yè)——電網(wǎng)——用電企業(yè)這一緊張的利益鏈條的最佳環(huán)節(jié)。中鋁與華能的“直購電”成為這一環(huán)節(jié)市場化的試點。所謂直購電，即用電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接談判商定電力價格后，補給電網(wǎng)一定費用，而非由后者來左右電價，可以打破電網(wǎng)獨家買賣電力的格局。

但在直購電試點工作開展的過去7個月內(nèi)，無論是在發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)、用電企業(yè)均未表示出足夠的積極性。三方不幸形成了一個零和博弈——任何兩家的收益都意味著第三家的損失。過去國家電網(wǎng)的收益很大部分來自工業(yè)的大用戶，但直購電之后，則意味著電網(wǎng)的蛋糕被人瓜分；而獲得了低價電的用電企業(yè)則擔心，一旦出現(xiàn)什么故障，國家電網(wǎng)會不會因此從中作梗不從別處調(diào)電來補充?并且，他們對于價格也不甚滿意，中鋁副總經(jīng)理劉才明就坦言直購電協(xié)議在價格上會有一點優(yōu)惠，但是“幅度不是很大”。

體現(xiàn)在五大發(fā)電集團內(nèi)部同樣如此。長期以來，中國普遍采取的平均調(diào)度法，在發(fā)電量上基本沒有競爭。特別是在目前裝機相對過剩的情況下，一家發(fā)電企業(yè)發(fā)電過多，則意味著其它廠發(fā)電量的減少。并且，上網(wǎng)電價由政府制定，因此，發(fā)電企業(yè)的量和價大致固定。而競爭將打破這個局面，“都是親兒子，誰也不能吃虧，結(jié)果就是平均，這不是由市場決定的?！睆B門大學能源經(jīng)濟研究中心主任、原亞洲開發(fā)銀行中國電價改革項目負責人林伯強教授告訴《環(huán)球企業(yè)家》。

除了直購電，《意見》中還劃定了構(gòu)建有效競爭的電力市場體系，實現(xiàn)競價上網(wǎng)。社科院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員萬軍認為，在競價上網(wǎng)的情況下，對于電力企業(yè)來說最重要的是考驗成本控制能力，但如果有發(fā)電企業(yè)在競爭中落后造成虧損，虧損的還是國有資產(chǎn)。“一家國有企業(yè)造成了其它國有企業(yè)資產(chǎn)的損失，這個事情怎么解釋?”萬軍向《環(huán)球企業(yè)家》指出，因為都是國有企業(yè)，就決定了五大發(fā)電集團之間的競爭只能是“溫柔的競爭”。人們甚至擔心，如果實行競價上網(wǎng)，五大發(fā)電集團會不會聯(lián)合起來抬高電價進行“偽競爭”。

不過與電價改革最為“艱險”的銷售電價改革相比，上述在上網(wǎng)電價和輸配電價上的改革反而是相對簡單。因為后者畢竟是在解決幾家國有企業(yè)之間的問題，而前者需要面對的則是更為廣大的普通用電居民和工商企業(yè)?；蛟S是因為終端銷售電價這項改革的難度過大，在《意見》的七項任務(wù)中僅有一項涉及到銷售電價的改革。

“最根本的還是痛下決心進行銷售電價結(jié)構(gòu)調(diào)整，否則現(xiàn)在這種‘改良的做法很難解決問題?！敝袊茉淳W(wǎng)CEO韓曉平告訴《環(huán)球企業(yè)家》，不做電價結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整，而是在直購電等問題上做相互的妥協(xié)，只會進一步削弱電網(wǎng)公司還本付息的能力，并進一步催生促進這些高耗能企業(yè)的發(fā)展。由于一直把電力看作公用事業(yè)，中國的電價在世界上一直都偏低，如果要進行電力體制改革，必須首先將電價提高到合理的水平。

在中國。居民用電價格一直低于工業(yè)用電價格，農(nóng)村用電與城市同價，這雖然惠及了民生，但卻違反市場規(guī)律——因為居民家家戶戶的配電設(shè)施較一座工廠而言更加復雜，而電網(wǎng)向農(nóng)村供電則需要鋪設(shè)更多的線路設(shè)施。在中國現(xiàn)在國情下，要改變這種情況則意味著與其它政策相悖。比如，為了照顧農(nóng)村居民用電，政府一直在鼓勵“城鄉(xiāng)同價”。在這種情況下，“要消除交叉補貼幾乎是不可能的?！绷植畯娬f。

此外，在每次電價改革的討論中都會出現(xiàn)“以民為本”的呼聲以反對提高電價，電力企業(yè)一方面要肩負社會責任，另一方面卻要進行市場化提高效率，艱難的平衡讓銷售電價的改革在居民用電是否上漲上舉棋不定。同樣進退兩難的還有針對工業(yè)用戶的銷售電價，“對于高耗能行業(yè)，不要說電價放開，就是上漲2分錢都可能受不了。”一位企業(yè)人士表示。

更嚴峻的問題在于，決策層即便能下決心調(diào)價，要獲得地方政府的支持仍需更講究策略。一是電價上漲后獲益的是央企，地方政府提不起積極性，二是地方政府更樂意自行給當?shù)仄髽I(yè)電價優(yōu)惠，中央對此屢禁不止。曾有人計算，在浙江紹興一度電能夠產(chǎn)生50元左右的GDP。在韓曉平看來，最好的辦法是將電價的定價權(quán)下放給地方政府，價格由地方政府和發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)商定，因為，中國客觀上存在電力供應(yīng)的區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性問題，只要地方能承受，電價再高都沒問題。但這對中央政府來說，卻需要更大的魄力。