公選創(chuàng)新之安徽樣本

楊　敏

公選的地方探索,一直在無形的坐標(biāo)體系中演進(jìn),如果說“橫坐標(biāo)”是中國干部選任制度改革,那么,“縱坐標(biāo)”就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化對(duì)人才的需求。安徽13年的公選創(chuàng)新就是一個(gè)縮影。

191995年11月24日,安徽省水利廳迎來了其歷史上第一位公選廳干蔡其華。

13年后,張肖走進(jìn)位于合肥市九華山路48號(hào)的水利大廈,成為該廳第4位由公選產(chǎn)生的副廳長。

今天,擔(dān)任水利部長江委主任的蔡其華已經(jīng)是安徽公選干部中走得最“遠(yuǎn)”的人之一;水利廳也成為安徽公選副廳職位最多的一個(gè)廳局。

自1995年開始持續(xù)不斷的創(chuàng)新探索,13年12批次,122名廳級(jí)干部,無論批次還是規(guī)模,安徽公選對(duì)于我國干部選任制度改革來說都具有樣本意義。

“橫坐標(biāo)”,“縱坐標(biāo)”

1995年2月,一部以中組部名義頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》悄然出臺(tái),當(dāng)時(shí),人們或許還未意識(shí)到《暫行條例》那7200余字背后所蘊(yùn)藏的巨大含金量。

“這是新中國成立以來,第一部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的系統(tǒng)性、法規(guī)性文件,領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔從此有法可依。自此,干部選任制度改革成為整個(gè)干部人事制度改革的發(fā)力點(diǎn)”。中央黨校黨建部教授李民在接受《決策》記者采訪時(shí)指出,正是在《暫行條例》的帶動(dòng)下,以競爭上崗、公開選拔為主要形式的改革探索在各地蓬勃展開。

1995年7月,安徽省決定公開選拔10名副廳級(jí)干部,第一次公選就拿出10個(gè)副廳職位,安徽為何會(huì)有如此大的舉動(dòng)?

是年7月28日,在公開選拔副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)員大會(huì)上,一位安徽省領(lǐng)導(dǎo)一針見血地指出了安徽干部專業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)存在的問題,“熟悉宏觀經(jīng)濟(jì)管理、法律、金融、外經(jīng)外貿(mào)的干部偏少;有些領(lǐng)導(dǎo)班子年齡有老化趨勢”。誠然,隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入,農(nóng)業(yè)大省安徽遇到了新情況、新問題。

4個(gè)月后,安徽第一批公選廳干陸續(xù)走上領(lǐng)導(dǎo)崗位,這10個(gè)人中,最年輕只有38歲?！稕Q策》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),第一批公選廳干有6位具有經(jīng)濟(jì)學(xué)、電子、冶金等專業(yè)知識(shí)背景的專家型官員,這對(duì)安徽干部長期以來學(xué)文、學(xué)農(nóng)干部偏多的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)來說,無疑是很好的補(bǔ)充。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn),中國傳統(tǒng)干部選任制度的土壤開始松動(dòng)?！安畼废囫R”選人視野的局限性日益凸顯,而公選無疑為拓寬選人用人渠道提供了可靠的制度保障。對(duì)此,中共安徽省委常委、組織部長段敦厚指出:“公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部,是黨管干部原則在方法上的改進(jìn),公開選拔把黨管干部原則和民主的辦法、競爭的機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來,體現(xiàn)了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求?！?/p>

2000年以后,公開選拔廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在安徽成為一項(xiàng)常態(tài)化工作,“對(duì)于安徽公選來說,一個(gè)重要特點(diǎn)就是具有很強(qiáng)的持續(xù)性,13年12批次,幾乎每一年都有針對(duì)性地組織開展了公選工作”。每一批次公選,盡管職位殊異,人數(shù)不同,但“職位設(shè)置都有很強(qiáng)的針對(duì)性,都承擔(dān)著為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人才支撐的重要使命,”安徽省公選辦負(fù)責(zé)人告訴《決策》。2001年、2003年兩次選拔分管工業(yè)副市長就是一個(gè)很好的佐證。

2001—2003年,安徽國企改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,“前生做了孽,今生管工業(yè)”成為當(dāng)時(shí)政壇的流行語。六安市委常委、常務(wù)副市長張祥安告訴《決策》,“管工業(yè)就意味著天天遇到麻煩事,企業(yè)破產(chǎn)、職工上訪帶來了一系列棘手問題。那個(gè)階段管經(jīng)濟(jì)的干部,尤其是分管工業(yè)的干部一是年齡偏大,二是干勁不足”。

安徽要發(fā)展沒有工業(yè)不行,抓工業(yè)沒有一批懂工業(yè)的人不行。2001年11月,安徽公開選拔6名分管工業(yè)的副市長,張祥安就是在這次公選中走上副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。2003年安徽又拿出11個(gè)省轄市副市長職位,公開選拔了6名分管工業(yè)、2名分管城建、3名分管旅游的副市長。

在一大批年輕干部進(jìn)入組織部門視野的同時(shí),為了讓安徽社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得更有力的人才支撐,安徽還多次嘗試面向全國公開選拔高學(xué)歷廳處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員;從另一個(gè)角度來看,公選也有效地改善了安徽領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和班子結(jié)構(gòu),一批批優(yōu)秀的女干部、黨外干部、省屬國有大型企業(yè)高管和高等院校負(fù)責(zé)人在公開選拔中脫穎而出。

“從完善領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)的需要出發(fā),安徽可以說是不拘一格選人才”,安徽省公選辦負(fù)責(zé)人向記者介紹說,2001年公開選拔省高級(jí)人民法院黨外副院長,在此次選拔中勝出的汪利民就是安徽司法界的一位知名律師,他也是新中國第一位直接由執(zhí)業(yè)律師公選出任高級(jí)人民法院副院長的法官。

對(duì)安徽公選來說,2003年是一個(gè)需要關(guān)注的年份。這一年,從6月下旬開始,選拔了32名廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部;隨即又于11月上旬開始,在全省范圍內(nèi)選拔了108名處級(jí)干部。這是繼1995年首次公選以來又一個(gè)在省內(nèi)外引起巨大反響的大動(dòng)作。

2003年安徽為何連番推出兩輪公選?記者在采訪中發(fā)現(xiàn),此前一年,《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》正式出臺(tái),盡管字面上只是少了“暫行”兩字,但是“公開選拔、競爭上崗”寫進(jìn)了黨的文件,這標(biāo)志著各省多年探索在制度層面獲得認(rèn)同。2004年,《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》又從技術(shù)層面吸納了各省的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),使得此項(xiàng)工作始有一部全國性的“動(dòng)作規(guī)范”,安徽公選也進(jìn)入一個(gè)成熟階段,制度體系和運(yùn)行機(jī)制開始形成。

其中,成熟的標(biāo)志之一就是公選成本的大幅下降。記者在安徽省公選辦了解到,在上世紀(jì)90年代初期探索階段,從組織報(bào)名到考察人選確定,需要3個(gè)月的時(shí)間;同樣的過程,現(xiàn)在只需要30天就可以完成。

與此同時(shí),安徽公選的試題庫也建立起來。2005年安徽開始建設(shè)公選試題庫,經(jīng)過3年的積累,2008年12月,中央組織部正式將安徽公選試題庫納入“全國領(lǐng)導(dǎo)干部考試統(tǒng)一題庫”。

深入公選的前行軌跡,我們不難發(fā)現(xiàn),安徽的公選探索,一直在無形的坐標(biāo)體系中演進(jìn),如果說“橫坐標(biāo)”是中國干部選任制度改革,那么,“縱坐標(biāo)”就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化對(duì)人才的需求。安徽13年的公選創(chuàng)新就是一個(gè)縮影。

有創(chuàng)新,才有生命力

任何一項(xiàng)制度要獲得持久生命力,必須有賴于創(chuàng)新推動(dòng)。公選概莫能外。

2004年之后,全國各地進(jìn)入一個(gè)公選探索的活躍期,而2008年,可以說是一個(gè)制度創(chuàng)新“大年”。貴陽公選縣區(qū)正職,廣東“大評(píng)委制”,安徽公選設(shè)立旁聽席——盡管各地探索不一而足,但仔細(xì)分析,各地都緊緊扣住創(chuàng)新的兩個(gè)向度:一是民主化,解決的是“由誰選人”的問題;二是科學(xué)化,解決“怎樣選準(zhǔn)人”的問題。

國家行政學(xué)院測評(píng)中心主任許曉平在接受《決策》記者采訪時(shí)認(rèn)為,從公選的發(fā)展方向來看,民主化和科學(xué)化是兩個(gè)大趨勢,兩者相互促進(jìn),共同推動(dòng)公選向前發(fā)展?！霸诿裰骰?如何與現(xiàn)行的政治架構(gòu)相吻合,是一個(gè)重要的問題,各級(jí)政府都是由人大代表選舉產(chǎn)生,公選如果與這個(gè)體制結(jié)合起來,就會(huì)有很好的生命力?！痹谠S曉平看來,安徽的“兩代表一委員”就是一種很好的嘗試。

以2008年8月第12次公選為例,黨代表、人大代表、政協(xié)委員,就成為另一個(gè)“主角”。安徽省公選辦負(fù)責(zé)人介紹說,在首次增設(shè)的“公開推薦”環(huán)節(jié),就注重發(fā)揮 “兩代表一委員”全程參與,“公推體現(xiàn)群眾公認(rèn),可以讓那些只會(huì)考不會(huì)干的人在第一環(huán)節(jié)出局”。省委組織部提供的一份材料顯示,安徽共有14576人參加民主推薦,僅在17個(gè)省轄市參加民主推薦的基層“兩代表一委員”就有4395人,占推薦人數(shù)的66.7%。

面試環(huán)節(jié),2008年安徽公選在每個(gè)職位13個(gè)評(píng)委中6名是基層的“兩代表一委員”。安徽省政協(xié)常委、安徽醫(yī)科大學(xué)博士生導(dǎo)師葉冬青,擔(dān)任科技廳副廳長面試評(píng)委,“整個(gè)過程非常公平、民主,在我得知自己擔(dān)任評(píng)委,到進(jìn)入面試考場,一周時(shí)間我沒有接到過一個(gè)考生電話,大家都明白,評(píng)委那么多,誰也搞不定所有評(píng)委”。這或許就是多數(shù)人選人的優(yōu)勢所在。

在面試現(xiàn)場,葉冬青還對(duì)旁聽席的設(shè)置印象深刻。每個(gè)考場7名旁聽人員,都是來自基層的“兩代表一委員”,他們不僅旁聽,還和面試選手提問互動(dòng)。記者在組織部門提供的一份名單中發(fā)現(xiàn),旁聽席上既有公務(wù)員、律師、教師、企業(yè)廠長,還有村支部書記和村委會(huì)主任。

安徽“兩代表一委員”的參與和監(jiān)督,表面上看是技術(shù)細(xì)節(jié)的變化,實(shí)質(zhì)卻是黨內(nèi)民主和人民民主在公選中的實(shí)現(xiàn),“公選只有獲得體制的營養(yǎng),與現(xiàn)行政治架構(gòu)對(duì)接,才能更好地成長。”許曉平說。

那么,安徽公選在“選準(zhǔn)人”上又有那些創(chuàng)新?

這是一個(gè)技術(shù)問題,筆試與面試環(huán)節(jié)盡管不能保證把最好的選出來,但一定能把最差的淘汰掉,考察就成為“識(shí)人”的關(guān)鍵一步?！耙粋€(gè)干部是有成長經(jīng)歷的,步入處級(jí)崗位的干部,其行為和價(jià)值取向都基本穩(wěn)定。”許曉平認(rèn)為,現(xiàn)在世界公認(rèn)最好的方法就是通過看他原來干過什么來分析他的預(yù)期,就是看他以前的工作績效。

安徽公選考察就突出了這一理念。2006年以來,安徽注重運(yùn)用體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法,考察組特別注重對(duì)近年來考察對(duì)象年度考核情況進(jìn)行分析,在民意調(diào)查和實(shí)際分析基礎(chǔ)上,對(duì)考察人選進(jìn)行綜合比較,2008年公選每個(gè)職位確定2名建議人選提交省委常委差額票決,這是安徽省委常委會(huì)首次實(shí)行討論任用干部差額票決。

另外,對(duì)考察對(duì)象開展“家訪”,也是頗具安徽特色的一項(xiàng)工作?！斑@是從另一個(gè)角度對(duì)干部進(jìn)行的考察,走進(jìn)干部家庭開展家訪工作,不僅僅能看出干部的家風(fēng),也能看出干部的廉潔自律情況”,公選辦一位負(fù)責(zé)人說。

與此同時(shí),安徽十多年來堅(jiān)持采用“試用期”制度,也為“選準(zhǔn)人”提供了堅(jiān)實(shí)的制度保證,多位接受《決策》采訪的公選廳干坦陳,“一年試用期”對(duì)他們來說都是一個(gè)巨大挑戰(zhàn),記者也了解到,的確也有個(gè)別廳干因?yàn)椴粍偃喂ぷ?未能通過“試用期”考察。

安徽圍繞“選準(zhǔn)人”的公選制度創(chuàng)新可謂環(huán)環(huán)緊扣:“公推”環(huán)節(jié),有效避免考試高手成績與能力脫節(jié)的弊病;“兩代表一委員”的全程參與擴(kuò)大了民主,有利于監(jiān)督;省委常委會(huì)票決有利于好中選優(yōu)、優(yōu)中拔尖;“試用期”制度則在最短時(shí)間內(nèi),將那些“只會(huì)考,不會(huì)干”的干部甄別出來、剔除出去。

公選沖擊波

目前,安徽17個(gè)省轄市黨政一把手中,有5位屬于公選干部,他們是宿州市委書記李宏鳴、亳州市委書記方春明、亳州市長牛弩韜、巢湖市長宋國權(quán)、淮南市長曹勇。

除此之外,安徽省廳一級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子600多名官員,有近百名是通過公選走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的,這是一個(gè)近六分之一的比例。安徽公選12批次,一浪接一浪,全省的縣處級(jí)干部直接或間接地受到過沖擊。

對(duì)于公開選拔的重要意義,中共安徽省委組織部副部長秦亞東指出:“公選不僅在于直接選拔一批優(yōu)秀年輕干部,更重要的是在全省上下形成正確的用人導(dǎo)向,形成尊重知識(shí)、尊重人才的社會(huì)風(fēng)尚,形成公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,從而為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造良好的機(jī)會(huì)和條件?！?/p>

《決策》雜志開展的一份問卷調(diào)查,則從另一個(gè)角度旁證了公選帶來的深刻變化。2009年3月,《決策》記者與20位有過公選經(jīng)歷的處級(jí)干部進(jìn)行了面對(duì)面的深度訪談,在回答“您認(rèn)為公選對(duì)干部隊(duì)伍帶來最明顯的變化是什么?”45%的人選擇“在一定程度上抑制了跑官要官現(xiàn)象”;40%的人認(rèn)為“提高了干部的民主意識(shí)和科學(xué)決策水平”;另有10%的干部認(rèn)為“干部使用權(quán)力更加謹(jǐn)慎”;5%的人認(rèn)為“公選喚起了干部的政治熱情和參與意識(shí)”。

誠然,傳統(tǒng)的干部任用方式,初始提名權(quán)最為關(guān)鍵,因此,如何進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)視野是晉升的關(guān)鍵一步,跑官要官也就可能成為這一制度的副產(chǎn)品。而公選則開辟了一條公平、競爭、擇優(yōu)的上升通道,“公選干部的官不是跑來的,這個(gè)群體對(duì)組織和群眾充滿感情,而不是僅對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)懷有感恩之心”,一位公選廳干說。

“公選把政治體制改革最核心的部分與廣大人民群眾的需求結(jié)合在一起了?！痹谠S曉平看來,中國政治傳統(tǒng)中的一個(gè)特色是“考試政治”,公眾對(duì)考出來的干部有一種文化心理上的認(rèn)同。那么,干部隊(duì)伍內(nèi)部對(duì)這個(gè)群體的認(rèn)同度到底如何?

《決策》雜志所做的問卷調(diào)查顯示,100%的人認(rèn)為公開選拔的領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)屬于德才兼?zhèn)?85%的人認(rèn)為,目前的公選考試基本測試出了一個(gè)人的真實(shí)水平,95%的受訪對(duì)象認(rèn)為,公選有助于在廣大干部中形成良好的用人導(dǎo)向。

公選作為一種橫向進(jìn)入,對(duì)原來一個(gè)單位的干部升遷會(huì)造成一種沖擊。以1996年4月安徽各地市、省直機(jī)關(guān)拿出108個(gè)處級(jí)職位進(jìn)行公開選拔為例,當(dāng)時(shí)9600人報(bào)考,最后入選的多數(shù)來自地市縣。這樣一次大范圍的干部交流,改變了機(jī)關(guān)干部“調(diào)不出、派不進(jìn)”的狀況,那么,公選干部走上崗位以后能不能與傳統(tǒng)方式選任干部很好地融合?

合肥市委常委、紀(jì)委書記雍成瀚,是2003年安徽公選產(chǎn)生的3名分管旅游副市長之一,他說:“從我自己的感受來看,整個(gè)干部隊(duì)伍還是很自然地接受公選干部,大家沒有把你看成一個(gè)另類,只要自身角色定位準(zhǔn)確,融入整個(gè)班子沒有問題。”

政治活動(dòng)的核心問題是如何產(chǎn)生官員,公選的最終目的也就是要把“正確的人”推向“合適”的崗位,“人才是有保鮮期的,一定要讓他們在最佳的年齡段里發(fā)揮出自己最大的才能”,李民認(rèn)為,成熟的公開選拔制度不僅要具備人才識(shí)別功能,更要發(fā)揮人才儲(chǔ)備功能。

對(duì)于安徽來說,13年公選工作,不僅僅在于遴選出12批次122位廳級(jí)干部,公選在人才儲(chǔ)備上的“蓄水池效應(yīng)”,做到“使用一批,發(fā)現(xiàn)一批”,讓更多的優(yōu)秀干部進(jìn)入組織部門的視野,跟蹤培養(yǎng),并陸續(xù)得到提拔任用,走向了領(lǐng)導(dǎo)崗位。