論行政法上的信賴保護(hù)原則

安合紅

摘要在我國,長(zhǎng)期以來法治進(jìn)程的滯后使得在理論上對(duì)信賴保護(hù)原則鮮有研究。隨著《行政許可法》等法律規(guī)范的頒布施行,信賴保護(hù)在我國已納入了法治軌道。成效值得肯定,問題同樣不可忽視,主要體現(xiàn)在行政許可、行政指導(dǎo)等方面。因此,我們應(yīng)在加強(qiáng)與完善相關(guān)立法的同時(shí),學(xué)習(xí)借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),把信賴保護(hù)的適用范圍從行政許可擴(kuò)展到行政指導(dǎo)等更廣泛的領(lǐng)域中,以期構(gòu)建一個(gè)合理完善的信賴保護(hù)體系。

關(guān)鍵詞信賴保護(hù)原則 授益性行政行為 信賴?yán)?/p>

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-052-02

隨著中國加入WTO,中國法制進(jìn)程加快和民主法制觀念的深入人心,特別是《行政許可法》的頒布,信賴保護(hù)原則更多地體現(xiàn)在行政法律規(guī)范之中。但由于我國對(duì)該原則的研究起步較晚,整體的理論體系還不夠成熟,行政立法還存在制度上的缺陷和不足。因此,繼續(xù)深化對(duì)該原則的理論研究,為信賴保護(hù)原則在立法上的發(fā)展與完善打下基礎(chǔ)是具有重大現(xiàn)實(shí)意義的。

一、信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵

所謂信賴保護(hù)原則,是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí),行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為,否則必須對(duì)行政相對(duì)人基于對(duì)該行為有效存續(xù)的信賴而獲得的合法利益予以合理補(bǔ)償。我們從以下幾個(gè)方面具體來理解:

第一,信賴保護(hù)原則在行政法上確立的目的是為了保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。同時(shí)它也是防止行政權(quán)的不當(dāng)行使和濫用的客觀需求。通常情況下,基于行政行為的效力,行政相對(duì)人會(huì)對(duì)已作出的行政行為產(chǎn)生信賴,并在此基礎(chǔ)上安排自己的權(quán)利義務(wù)活動(dòng)。這在行政行為合法無誤的情形下是沒有問題的。但當(dāng)行政行為存在違法或不當(dāng)?shù)囊蛩貢r(shí),便極有可能對(duì)行政相對(duì)人造成利益上的損害。因此,對(duì)行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益設(shè)置一把保護(hù)傘是必要的。信賴保護(hù)原則就是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需求的積極回應(yīng)。

第二,信賴保護(hù)原則與行政主體對(duì)行政行為的撤銷與廢止有密切聯(lián)系。行政行為以其內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人是否有利為標(biāo)準(zhǔn),可以分為授益行政行為和不利行政行為。對(duì)授益行政行為,由于是對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)利或免除義務(wù),受益人對(duì)此行為的信賴應(yīng)受到保護(hù),行政機(jī)關(guān)如對(duì)此行為予以撤銷或廢止,勢(shì)必會(huì)損害到相對(duì)人的信賴?yán)?。因而一般是不可以撤銷或廢止的。在此情況下,信賴保護(hù)原則就要高于法律優(yōu)先原則。

第三,信賴保護(hù)原則的適用是有限制的。授益性行政行為的撤銷、變更、廢止通常并不是由于行政行為的違法,而往往是由于客觀情況或其他原因造成的。因而,損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益而撤銷、變更、廢止行政行為,實(shí)際上是違反政策和法律規(guī)定的。因此,必須對(duì)信賴保護(hù)原則的適用加以限制。

二、信賴保護(hù)原則在我國的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國長(zhǎng)期以來法制觀念的缺乏,行政主體往往以濫用職權(quán)來實(shí)現(xiàn)行政目的,作出的行政行為隨意變動(dòng),缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性。更有甚者凌駕于法律和人民之上,成為社會(huì)主義下的“土皇帝”。這樣做的結(jié)果不僅降低了政府的公信力,影響政府的形象與權(quán)威,而且造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)和相對(duì)人合法權(quán)益的損害。

隨著社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步,為了約束行政主體恣意行政,我國開始對(duì)信賴保護(hù)這一原則涉足,并進(jìn)行更深一步的理論研究,論證我國現(xiàn)階段確立行政法上的信賴保護(hù)原則的必要性和緊迫性,為中國行政法上信賴保護(hù)原則的立法提供理論基石。

最高人民法院1999年的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第59條中規(guī)定:“根據(jù)行政訴訟法第54條第2項(xiàng)規(guī)定判決撤銷被訴的具體行政行為,將會(huì)給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成損失的,人民法院在判決撤銷的同時(shí),可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施?！贝艘?guī)定表明信賴保護(hù)原則已在行政審判實(shí)踐中得以運(yùn)用,信賴保護(hù)原則的法制化已初現(xiàn)端倪。

2003年8月27日,十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》,該法的創(chuàng)新舉措是在我國行政法律體系中首次引進(jìn)信賴保護(hù)原則?！缎姓S可法》第8條規(guī)定:“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！瓰榱斯怖娴男枰?行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可,由此給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

《行政許可法》的頒布是我國立法上的一大進(jìn)步,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,它進(jìn)一步樹立了誠信政府的形象,促進(jìn)了我國政府及其公職人員轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念,樹立誠信意識(shí)。同時(shí)對(duì)依法規(guī)范行政許可行為和保護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)信賴?yán)嬉嗑哂兄卮蟮膶?shí)踐和指導(dǎo)意義。

在這一立法的推動(dòng)下,2004年3月22日,國務(wù)院頒發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)。非因法定事由并經(jīng)法定程序,行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已生效的行政決定;因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边@一規(guī)定囊括了信賴保護(hù)的基本內(nèi)容,對(duì)行政機(jī)關(guān)也提出了更高要求。

三、信賴保護(hù)原則在我國行政法上適用所存在的障礙及解決途徑

信賴保護(hù)原則被引進(jìn)后已扎根于我國的法制土壤中,而《行政許可法》的頒布亦不啻為我國行政立法上的一大進(jìn)步,但要真正使其在實(shí)踐中發(fā)揮功效,還存在許多亟待解決的問題。在具體的法律規(guī)范中還存在制約其發(fā)揮功用的因素:

(一)行政許可中存在的制約因素

《行政許可法》的重要貢獻(xiàn)就是把信賴保護(hù)原則納入法律規(guī)范體系中,但在具體運(yùn)用中尚存在不足:

1.按《行政許可法》規(guī)定,許可機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督結(jié)果主要有注銷和撤銷,但這些規(guī)定并未將信賴保護(hù)原則納入其中,使得信賴保護(hù)原則在實(shí)際運(yùn)用中缺乏法律根據(jù)。同時(shí),該法對(duì)撤銷權(quán)的規(guī)定也缺乏有效的約束。在時(shí)間上,似乎任何時(shí)候都可以行使撤銷權(quán)而不加以限制;在行為種類上也缺乏相關(guān)的限制。這樣,信賴保護(hù)原則的規(guī)定雖不是一紙空文,但效力也勢(shì)必大打折扣。

2.由于行政許可范圍之廣,狀況之復(fù)雜,在《行政許可法》中難免出現(xiàn)一些疏漏,如對(duì)“公共利益”一詞并未定性,缺少具體的解釋,這樣雖會(huì)給執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力”,這是萬古不移的一條經(jīng)驗(yàn)。這種規(guī)定的模糊性也“賦予”了執(zhí)行者以任意性,很容易造成執(zhí)行者的主觀臆斷,對(duì)受益人合法權(quán)益構(gòu)成威脅。

3.由于可撤銷的違法行政行為與無效的行政行為在信賴保護(hù)原則的適用上是存在區(qū)別的,因而有必要加以區(qū)分,但遺憾的是,對(duì)于行政行為違法是屬于撤銷情還是屬于無效的情形,《行政許可法》并未作出明確規(guī)定,這樣在信賴保護(hù)原則的適用上就有可能造成混亂。

(二)行政指導(dǎo)中存在的制約因素

傳統(tǒng)認(rèn)為,行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)基于善意對(duì)行政相對(duì)人提出的不具強(qiáng)制力的指導(dǎo)與建議,所以當(dāng)行政指導(dǎo)對(duì)行政相對(duì)人構(gòu)成權(quán)益上的侵害時(shí)是不構(gòu)成侵權(quán)的。在我國,對(duì)于行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范的法規(guī)寥寥無幾,加之行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員水平良莠不齊,難免會(huì)有一些人員利用行政指導(dǎo)來損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。而《行政訴訟法》又將行政指導(dǎo)排除在受案范圍之外?？梢韵胂?一旦公民的合法信賴?yán)嬉蛐姓黧w的行政指導(dǎo)而損失的時(shí)候,是難以通過合法有效的途徑尋求救濟(jì)的。

(三)行政合同存在的制約因素

行政合同雖打著私法領(lǐng)域中合同的旗號(hào),具有私法合同的某些特征,但由于其具有很強(qiáng)的行政性并且會(huì)產(chǎn)生行政法上的法律效果,因而屬于公法合同。但我國對(duì)于行政合同予以規(guī)范和調(diào)整的法規(guī)很少。即便有也未對(duì)行政合同糾紛的解決作明確規(guī)定,由于行政合同是為了完成行政目的而訂立的,具有明顯的公益性,當(dāng)出于公共利益考慮或由于其他因素需要變更或終止合同時(shí),那么相對(duì)人一方的信賴?yán)鎿p失由誰來承擔(dān)?

我們從以上三個(gè)方面對(duì)信賴保護(hù)原則在我國行政法上適用存在的障礙作了簡(jiǎn)要分析。認(rèn)為存在問題并不可怕,關(guān)鍵是要認(rèn)清問題的本質(zhì)并找出行之有效的解決方法,這樣才能使信賴保護(hù)原則在我國行政法的適用中暢行無阻。

1.針對(duì)行政許可中存在的制約因素,我們應(yīng)先對(duì)《行政許可法》予以完善,可以采取司法解釋等方式。對(duì)存在疑問或爭(zhēng)議的地方不應(yīng)一概回避,應(yīng)做出具體規(guī)定。對(duì)撤銷權(quán)的行使,有必要規(guī)定合理的期限,對(duì)行政行為的種類作必要的說明。同時(shí),對(duì)一些學(xué)界尚存爭(zhēng)議的專有詞匯如“公共利益”應(yīng)明確其含義。對(duì)一些概念的界定應(yīng)進(jìn)一步明細(xì),如在相關(guān)的法律規(guī)范中以列舉的方式規(guī)定無效行政行為的具體形式,對(duì)于區(qū)分行政行為違法是適用撤銷還是無效是有著現(xiàn)實(shí)意義的。

2.對(duì)于行政指導(dǎo),一方面在加大立法力度對(duì)行政指導(dǎo)予以規(guī)制的同時(shí),要借鑒和引進(jìn)國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。如日本對(duì)信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)上的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。此外,由于行政指導(dǎo)不具強(qiáng)制性,在行政程序法中有必要依這一特殊性做出單獨(dú)規(guī)定,并將信賴保護(hù)原則納入其中。當(dāng)行政主體怠于提供信賴保護(hù)時(shí),《行政訴訟法》有必要將行政指導(dǎo)有條件的納入受案范圍,以便為公民提供有效的救濟(jì)途徑。

3.對(duì)于行政合同,我國臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》對(duì)行政合同的相關(guān)規(guī)定是值得肯定和借鑒的。當(dāng)行政合同因公共利益或其它因素需要變更或終止的,對(duì)相對(duì)人信賴?yán)嬖斐傻膿p失應(yīng)給于合理補(bǔ)償。同時(shí),如果行政主體與行政相對(duì)人對(duì)于行政合同或補(bǔ)償產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí),可以通過協(xié)商的方式解決,協(xié)商不成的,可通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式救濟(jì)。

綜上,在我國確立信賴保護(hù)原則并納入法治體系是具有重大意義的。信賴保護(hù)原則在保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?促進(jìn)政府與公民的互利互信,維持與促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧中,扮演著重要的角色,確立信賴保護(hù)原則,使其在更深更廣的層次上發(fā)揮功效,是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,民主法制進(jìn)程以及適應(yīng)WTO規(guī)則的需要。盡管我們對(duì)信賴保護(hù)原則的研究才剛剛起步,在運(yùn)用中尚存在這樣或那樣的限制與障礙,但值得欣喜的是,我國已經(jīng)認(rèn)識(shí)到信賴保護(hù)原則的重要性并作了成功的嘗試——《行政許可法》的頒布。我們有理由相信,隨著時(shí)間的推移,信賴保護(hù)原則必將對(duì)我國整個(gè)行政法體系的建設(shè)和發(fā)展做出巨大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的貢獻(xiàn)。

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