如何消除現(xiàn)行征地制度的矛盾

蔡繼明

近年來有關(guān)中國土地制度改革的討論大都集中在農(nóng)村集體土地所有制。其實，現(xiàn)行的國有土地制度存在的問題不亞于農(nóng)村集體土地所有制，而且，后者存在的問題也往往源于前者。具體到憲法有關(guān)土地制度和征地制度的規(guī)定而言，還存在著二律背反。一方面憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有，這意味著凡是城市化、工業(yè)化新增的土地需求，無論是公益性的還是非公益性的，都必須通過國家的征地行為來滿足，必須先變成國有。但是，另一方面《憲法》也明確表明，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地進行征收或者征用。這兩個規(guī)定顯然是矛盾的。

根據(jù)上述規(guī)定，改革開放30年來地方政府的征地行為有許多是違反《憲法》的，因為大部分被征用的土地不是公共利益的需要?？墒橇硪环矫妫部梢哉f地方政府的征地行為又符合《憲法》，因為恰恰是通過這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。既合法又違法，這不是自相矛盾嗎?如果這個矛盾不解決，單純縮小公益性征地范圍，根本擺脫不了困境。

三種途徑

如何消除上述二律背反?第一種途徑就是擴大國家的征地范圍。怎么擴大?凡是納入城市規(guī)劃的，都可以由國家去征。那就意味著把公共利益與整個城市規(guī)劃畫等號，只要是城市規(guī)劃就是公共利益。這樣擴大范圍，當然就可以解決《憲法》中的二律背反了，也就是說不僅是純公共利益的需要，只要是城市建設(shè)和城市規(guī)劃都可以征地。這樣一來，國家的征地范圍會擴大到什么程度呢?前陣子熱議的土地管理法修改草案中，除了城市規(guī)劃圈內(nèi)的土地完全可以實行國家征收外，城市規(guī)劃圈之外帶有公共利益性質(zhì)的項目，國家也可以征地。如此，估計80％～90％的城市用地就都納入了公共利益的范圍。

筆者認為，國家征地是非常高的權(quán)力，只能用于公共利益，否則的話有悖于市場經(jīng)濟國家通行的—般原則。

第二種途徑是要改變城市土地所有制結(jié)構(gòu)。也就是說，保持國家公益性征地的規(guī)定不變，嚴格界定公益性征地的范圍，但城市的土地制度要實行多元所有，非公益性的土地實行非國有，不通過國家征地行為獲得，而通過用地單位和供地單位(農(nóng)民)直接的市場交易獲得。這樣城市里邊就必然出現(xiàn)多元的土地所有制。經(jīng)過30年的改革，中國的所有制結(jié)構(gòu)本來就由單一的公有制變成了多元的所有制結(jié)構(gòu)，進一步推進土地制度的改革不會改變憲法的基本精神。

第三種途徑是不改變城市的國有制結(jié)構(gòu)，同時又嚴格界定公益性征地范圍，對非公益性的土地要變成國有，不是通過征收，而是通過征購，即向農(nóng)民購買。在這種購買行為當中，政府不是作為國家利益的代表，作為非公益性的行為，它只是一個純粹的市場主體。在這里，政府和農(nóng)民是平起平坐的。但是這樣一種行為其實又是不必要的。為什么呢?如果農(nóng)地的價格真實反映了農(nóng)地的機會成本，政府用真實的市場價格購買來的土地一轉(zhuǎn)手按市場價格再賣給開發(fā)商，這樣一買一賣政府什么也沒有賺到，豈不是多此一舉嗎?更何況在一些地方，當?shù)氐恼賳T在買地時可能出高，然后得到賣方回扣，而在賣地時又可能出低價，然后從買方那邊又得到回扣。

所以，筆者認為，第三條途徑只能是權(quán)宜之計，上述矛盾的最終解決，只能通過第二條途徑。

國有土地應實行分級所有

沿著上述第二條途徑的進一步改革，就涉及城市的存量國有土地。筆者認為，應該按照公益性征地原則改革原有的城市國有土地制度。公益性用地，諸如城市政府所在地，公共事業(yè)占用的土地，可以繼續(xù)保持國有；非公益性用地，特別是宅基地、私營工商企業(yè)用地，甚至國有企業(yè)用地，就完全可以實行非國有或私有。當然，如果國有企業(yè)買到了私人土地所有權(quán)，其土地就變成了國有，私營企業(yè)買到了國有土地所有權(quán)，其土地也就變成了私有。

這樣，城市國有土地存量和增量存在的法律依據(jù)和產(chǎn)生的途徑就統(tǒng)—起來了。

對于國有土地而言，應該實行分級所有。要確定中央和地方政府各自擁有的土地權(quán)限。目前中央和省政府所在地，其土地都是歸北京市或省會所在的市政府所有，這就造成了一屆政府賣掉今后幾屆政府的土地，然后收取今后十幾屆政府的土地收益。下幾屆政府怎么辦，沒有其他財政來源，就只得再進一步擴展城市的邊界，這必然造成城市空間無限制地擴展，而沒有實現(xiàn)真正的城市化。，

所以，建議把中央政府擁有的土地和地方擁有的土地區(qū)分開，涉及國家安全的礦產(chǎn)資源，涉及兩省以上的資源，比如說河流湖泊，中央政府的辦公地，國防用地，以及涉及全國范圍的公益性用地，可以實行中央政府所有，其他的一律歸直轄市以及自治區(qū)和地級市、縣級市政府分級所有。

限制小城鎮(zhèn)發(fā)展

我們在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，許多城市在城市化建設(shè)中存在的大量問題，包括污染問題，城市經(jīng)濟實力不強問題，基礎(chǔ)設(shè)施不到位問題，就業(yè)問題等等，其實都是小城鎮(zhèn)存在的問題。這里涉及城市化道路到底是優(yōu)先發(fā)展大城市，中等城市，還是小城市，抑或大中小并舉?人們—說大城市，馬上想到北京、上海、天津，那已是巨無霸城市了。有多少個大城市呢?到2007年為止655個城市當中，100萬～200萬人口的城市才83個，200萬以上的城市才36個。另外有19000個建制鎮(zhèn)，還有2000多個縣。所以城市化應該走什么道路?要讓小城鎮(zhèn)遍地開花，大中小并舉，大中小城市和小城鎮(zhèn)同時發(fā)展，19000個小城鎮(zhèn)怎么去發(fā)展? 一個城鎮(zhèn)平均5000人口，基礎(chǔ)設(shè)施根本不可能建設(shè)，哪兒來的服務業(yè)，哪兒來的集聚和輻射功能?說句老實話，能把2000個縣(城關(guān)鎮(zhèn))建好就不錯，—個縣如果建成100萬人口的城市，你算算2000個縣能容納多少，哪里還輪得上那些中心鎮(zhèn)，更輪不上那些小城鎮(zhèn)了。

事實上從農(nóng)村的居民點到建制鎮(zhèn)，從小城市到中等城市，再到大城市，超大城市和特大城市，人均占用的土地面積是依次遞減的，由170平方米依次降到154、143、108、88、75平方米。所以，如果我們再繼續(xù)強調(diào)“大中小并舉”，18億畝耕地恐怕很難保持。

有人說大城市污染嚴重。事實上從控制污染的效率來看，創(chuàng)造同樣的GDP，大城市污染的排放量遠遠低于中小城市，成本也遠遠低于中小城市。至于從就業(yè)來說，當然是大城市比小城市容納的就業(yè)崗位更多，養(yǎng)活的窮人更多。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更要依托大城市。當然，大城市的生活質(zhì)量，品位肯定高于中小城市，特別是小城鎮(zhèn)。

由此筆者建議，應著眼于農(nóng)村人口向大中城市轉(zhuǎn)移，那樣可以節(jié)省更多的建設(shè)用地。二是要把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改變?yōu)槌鞘谢瘧?zhàn)略，雖然是一字之差，但強調(diào)城市化戰(zhàn)略，就是要用優(yōu)先發(fā)展大城市戰(zhàn)略取代大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。人口規(guī)模和經(jīng)濟總量已經(jīng)達到中等城市水平的鎮(zhèn)，應盡快提升為市。而對于小城鎮(zhèn)的建設(shè)要嚴格加以限制，包括已經(jīng)建制的鎮(zhèn)在空間上要限制擴展。

征收耕地占用稅

大家知道糧食安全和保護耕地本來是一個公共品，涉及的是公共利益，因此它的成本應該由全社會共同承擔。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，就應該從政策上保證種糧的農(nóng)民不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅，而且要對新中國成立以來所有占用的耕地，都要征收耕地占用稅。由此形成耕地保護基金，用這個基金的收益，按照比例補貼給承擔了耕地保護的地區(qū)和農(nóng)民。既然民以食為天，既然糧食安全如此重要，就應該讓種糧農(nóng)民的收入不低于從事其他產(chǎn)業(yè)和職業(yè)所獲得的收入。只有這樣，保護耕地和糧食安全的目標與糧農(nóng)致富的目標才能一致。