問責有賴制度化構建

薛　侃

今年5月22日,中共中央政治局審議通過了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,這無疑是我國問責制度建設的一個里程碑。它充分體現(xiàn)了執(zhí)政者通過科學理性的制度化問責,推進依法執(zhí)政、建設責任政府的鮮明立場與堅定姿態(tài)。在此《規(guī)定》之前,對各級黨政官員的各種問責已常見諸報端,特別是2003年一場不期而遇的“非典”,讓官員問責開始走進公眾的視野。經(jīng)過6年來的風雨洗禮,我國問責制在政治文明的軌道上漸行漸深,在一次勝過一次的“問責風暴”中,一批批因職能性過錯的官員就此“倒下”。但姑妄言之,這些問責更多的只是特定個案的數(shù)量疊加,尚未形成一種明確的制度性建構。如果不能以制度化為其演進方向,再怎么大、再來多少次的“問責風暴”都可能只是一陣“惱人的秋風”一刮而過,而無法真正成為對公權力有效監(jiān)督的可靠利器。

首先,問責應成為一種常態(tài)化的制度性威懾。盡管近年來我們看到一些問題官員因各種原因而被追究責任,但在現(xiàn)實中,真正基于問責制度本身的自動啟動的并不多見,更多的是在某種外在壓力下不得已的選擇,這可以說是當下我國問責的一個特色。在此背景之下,外界媒體的曝光和公眾輿論的效應,或者上級領導的批示拍板等一系列非制度化的因素,往往成為了某一官員能否被問責的關鍵前提。可媒體不是萬能的上帝,不可能時刻盯著所有官員群體,其結果必然使官員們心存僥幸,千方百計與媒體輿論玩起了“躲貓貓”游戲:如果“不幸”成為媒體的焦點,被有關方面痛下“殺手”以儆效尤,問題官員只好自認倒霉;而如果躲過了公眾的“眼睛”,問責程序則很難啟動,“無恙”的問題官員此刻就該偷著樂了。其實,在問責制成熟的國家,既需要來自民眾與輿論的軟壓力,也要有相關制度的硬規(guī)定,問責制的運轉更多依賴的是“失職即要擔責”、“違規(guī)必須受追究”這種法定機制的驅動,無論輿論關注與否、上級批示與否,只要發(fā)生了職責范圍內(nèi)的事故和過錯,觸動了制度規(guī)定的某一根“高壓線”,問責即能自動啟動起來,相關官員被嚴格追究與權力相對的責任,只有這樣的問責制才能真正形成制度性的威懾力量。

其次,“問責”需要明確統(tǒng)一的標準和程序規(guī)定。要防止問責制在實施中不走樣不異化,關鍵是要具有可操作性的問責標準。毋庸諱言,現(xiàn)階段無論是對實施問責之主體、還是被問責之對象,無論是該問之“責”的性質與輕重、還是問責的具體程序等,都缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定,以至在實際運行中,一些制度設計上的缺陷和程序上的漏洞逐漸暴露出來,出現(xiàn)了問責制功能扭曲的現(xiàn)象。比如,在劃分不同責任的層面上,缺乏統(tǒng)一標準和合理界定,容易造成權責不清,責任被一級一級往下“擊鼓傳花”,應該問責的官員逃避了應負的責任,而讓無關人員成為平息民怨的替罪羊,問責甚至變?yōu)樯贁?shù)人的“保護傘”。還比如,被問責官員能否復出、如何復出缺乏規(guī)范化和透明度。一些地方搞“悄悄地干活”,對被問責官員高調(diào)免職、低調(diào)復出,把本來嚴肅的問責制度,嬗變成為“休假式問責”的游戲,不但直接損害了制度本身的實施效果,也忽悠了社會公眾的情感。經(jīng)驗告訴我們,判斷一項制度優(yōu)劣的重要標準之一,就是制度化與程序化的程度。一套制度化的官員問責制會使官員對自己施政行為可能給自己帶來的后果有明確預期,這種預期會促使官員沿著正確方向努力;而缺乏制度化、程序化的官員問責制,猶如高懸在官員頭上的一把隨意之劍,使他們茫然不知所措,不得不明哲保身、畏縮不前。

第三,“問責”亟待從事后的“責”擴展到全方位的“問”。一些地方和部門在實際操作過程中,把問責制度簡單地等同于“事后查辦”,并沒有貫穿到治政理事的全過程,往往只有發(fā)生了重大事故才會啟動問責,而像錯誤決策、用人失察、違規(guī)審批、亂設許可等這些非直接的行政行為的“政誤”,則很少被追究責任。事實上,許多重大事故、干部貪腐事件的發(fā)生正源于事前監(jiān)督和日常問責缺失而導致問題的緩慢累積。問責制度應該是一個問責、追責、負責相統(tǒng)一的配套工程,涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和事前、事中、事后各個方面和各個環(huán)節(jié)。要使這一制度得以正確實施和作用發(fā)揮,必須盡快走出事故問責和事后問責的狹小領域,從作為個別重大突發(fā)事件的應對措施逐步發(fā)展到提升黨和政府執(zhí)政能力的制度化設計,從強調(diào)事后責任追究逐步擴展到全面完善的制度體系,既有全方位的“問”之監(jiān)控來防微杜漸、治病救人,也有事后追“責”之措施來確保“對人民負責”的制度落實。

推動中國的問責制度建設是一場深刻變革,這對于一個“官本位”觀念根深蒂固的中國社會無疑是一個艱難過程。但我們黨宣示的執(zhí)政理念和追求的價值目標,需要從一般公職人員到領導干部,從社會公眾到各級機關諸多相關主體實現(xiàn)從觀念到行為模式的一系列轉變,更需要建立和完善科學完備的問責制度體系來保障落實。中共中央和國務院出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》,根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的有關規(guī)定,對黨政領導干部實行問責的具體情形、方式、后果、程序等作出明確具體的規(guī)定,這無疑對真正形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制起到實質性的推動作用。我們期待這部重要規(guī)范性文件的頒布實施,以制度建設和制度落實的同步運行,成為進一步推進我國問責制向縱深發(fā)展的新起點。