問責(zé)制究竟問“什么”？

王曉杰

官員問責(zé)制的推行是我國政治體制改革的一個亮點(diǎn),特別是這些年來如此密集且大張旗鼓,令人耳目一新,也讓人充滿期待。但總體而言,我國的官員問責(zé)制還剛起步,還有很多不盡如人意的地方,需要進(jìn)一步的探索和厘清。首先的一個問題就是,問責(zé)制究竟問“什么”?問責(zé)制本質(zhì)上就是一種責(zé)任追究機(jī)制。我們今天所倡導(dǎo)的官員問責(zé)制與現(xiàn)代的民主政治內(nèi)在要求緊密相連,更加強(qiáng)調(diào)對公共權(quán)力的控制與監(jiān)督。民主政治是責(zé)任政治,責(zé)任政治的責(zé)任包括政治責(zé)任與法律責(zé)任兩個方面。因此,問責(zé)制所問的“責(zé)”也當(dāng)然包括了政治責(zé)任和法律責(zé)任兩個方面。

政治責(zé)任與法律責(zé)任作為官員承擔(dān)責(zé)任的兩種主要方式,有很大的不同。一般來講,問責(zé)制下官員的法律責(zé)任主要是政紀(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任,官員違紀(jì)違法或犯罪所應(yīng)承擔(dān)的個人責(zé)任,也就是我們通常所說的黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事處罰。在法治社會,官員的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確、清晰,有著嚴(yán)格的構(gòu)成要件和歸責(zé)原則,其行為與后果要一一對應(yīng),強(qiáng)調(diào)罪責(zé)相稱。相較而言,政治責(zé)任則開放得多。政治責(zé)任實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)著一種政治信任。政治責(zé)任主體主要是那些選任官員,也就是通常所說的政務(wù)官,他們的去留升遷由選民投票決定,當(dāng)他們失去選民信任或信任度受到質(zhì)疑時,就必須自動去職,否則,可以經(jīng)由彈劾而強(qiáng)制去職。而且,這種政治信任帶有連帶性,即政治責(zé)任的主體不僅要對自己的行為負(fù)政治責(zé)任,還可能因?yàn)槠湎聦俚臋C(jī)構(gòu)和人員的行為承擔(dān)政治責(zé)任。現(xiàn)代的民主政治更加強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必有責(zé)”,凡是掌握或行使著公共權(quán)力的官員特別是領(lǐng)導(dǎo)官員都必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任,而不再僅僅限于選任制的政務(wù)官。與法律責(zé)任不同,官員承擔(dān)政治責(zé)任的原因非常寬泛,多種多樣?！八T事件”是因?yàn)楦`聽行為違反了美國法律,導(dǎo)致了尼克松總統(tǒng)下臺,他的一些助手和官員,共有25人涉嫌其中而受到司法部門的起訴。經(jīng)濟(jì)上的違規(guī),也是受罰的行為之一。如德國前央行行長韋爾特克因住了德累斯頓銀行免費(fèi)提供的豪華酒店而受到強(qiáng)大的輿論壓力,只好“解甲歸田”。因疏忽或失職,導(dǎo)致重大公共安全事件而辭職下臺的也不少見。如2001年3月,葡萄牙一座年久失修的橋梁在連日的暴雨中突然倒塌,導(dǎo)致70人死亡,公眾指責(zé)政府失職,葡萄牙公共事務(wù)部長只好引咎辭職。也有因工作能力或業(yè)績不佳而導(dǎo)致下臺的。如因美國經(jīng)濟(jì)不景氣致使加州政府陷入了上個世紀(jì)20年代經(jīng)濟(jì)大蕭條以來最嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī),部分教師甚至都拿不到工資,引發(fā)公眾的強(qiáng)烈不滿,導(dǎo)致了被認(rèn)為在民主黨內(nèi)最有前途的前加州州長戴維斯被罷免。此外,個人的生活問題也有可能成為官員下臺的原因。如美國眾議院前議長金里奇就因?yàn)榛橥馇槎黄绒o去議長職位。

政治責(zé)任與法律責(zé)任雖然表現(xiàn)形式不盡相同,但都是追究官員責(zé)任的方式和手段,二者的關(guān)系是既交叉又相互獨(dú)立。官員因違法犯罪被問責(zé)而承擔(dān)法律責(zé)任意味著失去行使政治權(quán)力的資格,必須因此承擔(dān)政治責(zé)任而失去職位。但承擔(dān)政治責(zé)任并不一定必然承擔(dān)法律責(zé)任,如香港前財(cái)政司司長梁錦松因?yàn)檐嚩愐l(fā)了信任危機(jī),只得引咎辭職,但并沒有要求他承擔(dān)法律責(zé)任。另一方面,不必承擔(dān)法律責(zé)任并不意味著可以不承擔(dān)政治責(zé)任,政治責(zé)任意味著更高的道義要求。政治責(zé)任與法律責(zé)任相互獨(dú)立,是強(qiáng)調(diào)二者不可相互替代。因?yàn)檎呜?zé)任與法律責(zé)任嚴(yán)厲程度不一樣,用政治責(zé)任代替法律責(zé)任,實(shí)質(zhì)上減輕了官員承擔(dān)責(zé)任的程度,是對法治原則的破壞;用法律責(zé)任替代政治責(zé)任,會使政治責(zé)任主體付出過高的代價,承擔(dān)過重的責(zé)任。

如果官員被問責(zé)時既要承擔(dān)政治責(zé)任又要承擔(dān)法律責(zé)任時,政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)往往具有優(yōu)先性,即首先追究其政治責(zé)任。這主要基于這樣的考慮:盡管不是所有公共權(quán)力的行使者都是政治責(zé)任主體,但政治責(zé)任的主體肯定是公共權(quán)力的行使者,相對于一般公民而言,他們更有可能更有機(jī)會逃避法律責(zé)任。如果不優(yōu)先追究其政治責(zé)任,政治責(zé)任主體仍然掌握著公共權(quán)力,其所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任就可能因?yàn)闄?quán)力的影響而得不到有效追究。