行政開(kāi)支精細(xì)化管理之我見(jiàn)

譚　琪

受全球金融危機(jī)的影響,我國(guó)財(cái)政收入增幅大幅放緩,進(jìn)入2009年財(cái)政收支緊張的矛盾更加突出,今年1～5月財(cái)政收入出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。積極的財(cái)政政策要求大幅增加財(cái)政支出,確?！叭r(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等各項(xiàng)重點(diǎn)支出需要,確保財(cái)政支出的民生保障功能。本著科學(xué)發(fā)展觀的理念,筆者認(rèn)為,為抵御國(guó)際金融環(huán)境的不利影響,保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,危機(jī)當(dāng)前,應(yīng)加快推進(jìn)行政開(kāi)支精細(xì)化管理,以節(jié)省不必要的支出用于更具有帶動(dòng)效應(yīng)的民生領(lǐng)域,以此收到一舉多得的效果,是支持實(shí)施積極財(cái)政政策的重要舉措之一。在此基礎(chǔ)上應(yīng)選擇社會(huì)公眾高度關(guān)注,節(jié)支效果較為明顯的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行。

一、當(dāng)前財(cái)政收支矛盾凸顯行政節(jié)支重要性

據(jù)專(zhuān)家估計(jì),我國(guó)政府機(jī)關(guān)單位建筑面積的能耗是美國(guó)1999年平均水平的133%。我國(guó)公務(wù)員人均紙張耗費(fèi)量每年以10%的速度遞增,是部分發(fā)達(dá)國(guó)家的10倍。某些城市政府機(jī)構(gòu)人均耗能量、用水量和用電量分別是當(dāng)?shù)厥忻竦膸妆兑陨稀ｉ_(kāi)支中的浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在:政府會(huì)議浪費(fèi),會(huì)議規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、檔次不斷升高,有些成為變相的公費(fèi)旅游;公務(wù)用車(chē)、公款吃喝和公費(fèi)出國(guó)浪費(fèi);能源和資源浪費(fèi);“政績(jī)工程”和辦公樓建設(shè)浪費(fèi)等。政府浪費(fèi)的本質(zhì)是公共資源浪費(fèi),是多種原因綜合作用的結(jié)果:

1.行政權(quán)力運(yùn)行透明度不夠。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)控制著80%的公共管理信息。多年來(lái)政務(wù)信息公開(kāi)與否往往取決于具體政府部門(mén)或官員的開(kāi)明程度。各級(jí)人大、政協(xié)、審計(jì)、檢察院和上級(jí)監(jiān)督等都屬于對(duì)官員的體制內(nèi)監(jiān)督,信息的高度不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督乏力造成了滋生政府浪費(fèi)的土壤。

2.執(zhí)行預(yù)算的力度不夠。政府部門(mén)不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的情況屢見(jiàn)不鮮,預(yù)算執(zhí)行彈性化和容易變通的特點(diǎn)為官員大手大腳地花錢(qián)提供了便利。

3.社會(huì)公眾參與行政決策過(guò)程程度不夠。政府官員掌控著公共資源的定價(jià)和配置權(quán),缺乏公眾尤其是弱勢(shì)群體利益表達(dá)和參與決策的機(jī)制,這也導(dǎo)致了行政成本的過(guò)快增長(zhǎng)。

4.行政成本考核范圍不夠。由于公共資源歸全民所有,公共資源產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體缺位,造成實(shí)際上所有者的缺位。沒(méi)有把節(jié)省公共資源的責(zé)任落實(shí)到人,在責(zé)任主體缺位,又缺乏公眾監(jiān)督和法律懲戒的條件下難免造成公共資源的浪費(fèi)和不當(dāng)占用。此外,我國(guó)考核官員政績(jī)主要看GDP、財(cái)政收入、引進(jìn)外資及出口創(chuàng)匯等指標(biāo),使官員失去了降低行政成本的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。

由此可見(jiàn),行政節(jié)支在我國(guó)行政事業(yè)單位管理的重要性。

二、解決收支矛盾的的重要舉措——實(shí)施行政支出精細(xì)化管理

(一)加強(qiáng)對(duì)行政公用支出的精細(xì)化管理

1.加強(qiáng)出國(guó)(境)經(jīng)費(fèi)支出精細(xì)化管理。要細(xì)化出國(guó)審批程序,建立出國(guó)計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)聯(lián)審制度,對(duì)出國(guó)費(fèi)用實(shí)行總額控制,限制出國(guó)人數(shù)和天數(shù),嚴(yán)格對(duì)出國(guó)團(tuán)組日程的審查和監(jiān)督程序,實(shí)行將因公出國(guó)經(jīng)費(fèi)全部納入專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理制度。

2.推進(jìn)公務(wù)用車(chē)精細(xì)化管理。強(qiáng)化公務(wù)用車(chē)編制管理,細(xì)化公務(wù)用車(chē)配置標(biāo)準(zhǔn);完善公務(wù)用車(chē)購(gòu)置審批制度,確保公務(wù)用車(chē)購(gòu)置費(fèi)支出的降低。在摸清本地區(qū)各行政事業(yè)單位在職領(lǐng)導(dǎo)的職數(shù)及職工人數(shù)的基礎(chǔ)上,重新核定車(chē)輛編制,規(guī)范公務(wù)用車(chē)配置。公務(wù)用車(chē)主要分為領(lǐng)導(dǎo)工作用車(chē)和業(yè)務(wù)用車(chē),經(jīng)調(diào)研分析建議:正縣(處)級(jí)單位的正職定編1輛領(lǐng)導(dǎo)工作用車(chē),其副職領(lǐng)導(dǎo)工作用車(chē)按職數(shù)定編:3人2輛、5人3輛、超過(guò)5人的則每增加2人增編1輛,但本單位人員編制在30人以?xún)?nèi)(含30人)的,副職的領(lǐng)導(dǎo)工作用車(chē)定編不得超過(guò)3輛(含3輛),編制在50人以?xún)?nèi)(含50人)的,副職的領(lǐng)導(dǎo)工作用車(chē)定編不得超過(guò)4輛(含4輛);業(yè)務(wù)用車(chē)的定編按每10～15人定編l輛。其中編制在20人以?xún)?nèi)(含20人)的只可定編1輛。另外要細(xì)化、優(yōu)化公務(wù)用車(chē)政府采購(gòu)和統(tǒng)一保險(xiǎn),定點(diǎn)維修,定點(diǎn)加油制度,建立閑置公務(wù)用車(chē)的調(diào)劑使用制度,提高車(chē)輛使用效率,建立公務(wù)用車(chē)?yán)锍毯炞执_認(rèn)及公示制度,逐步推行公務(wù)用車(chē)社會(huì)化改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,降低用車(chē)成本。

3.接待費(fèi)用支出精細(xì)化管理。首先公務(wù)接待一律按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行工作餐,嚴(yán)禁超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)接待。要實(shí)行定點(diǎn)接待,餐飲要突出地方特色,一律不上海鮮,不上香煙;其次,要細(xì)化財(cái)務(wù)制度,嚴(yán)格公務(wù)接待報(bào)銷(xiāo)單據(jù)要求,以嚴(yán)密的、操作性強(qiáng)的制度規(guī)范來(lái)堵塞公務(wù)接待的黑洞;再是要把各部門(mén)、各單位、各類(lèi)項(xiàng)目的公務(wù)接待制度范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、總額等制度規(guī)范和消費(fèi)明細(xì)向社會(huì)公開(kāi),實(shí)行公務(wù)接待公示制度。

4.會(huì)議經(jīng)費(fèi)支出精細(xì)化管理。要進(jìn)一步完善會(huì)議分類(lèi)管理和綜合定額制度,明確會(huì)議審批權(quán)限,細(xì)化會(huì)議審批要求,從嚴(yán)控制會(huì)議數(shù)量、規(guī)模和會(huì)期,盡量采取電視電話會(huì)議的形式召開(kāi)。細(xì)化會(huì)議費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)和單據(jù)要求,加大對(duì)會(huì)議費(fèi)支出的監(jiān)督檢查力度。

5.差旅費(fèi)支出精細(xì)化管理。嚴(yán)格出差審批管理制度,嚴(yán)格控制出差人次和天數(shù)。出差人員不得超標(biāo)準(zhǔn)乘坐交通工具、超標(biāo)準(zhǔn)住宿、超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支其他費(fèi)用。嚴(yán)禁借考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、招商、參展等名義公款旅游。

6.水、電、油等經(jīng)費(fèi)支出精細(xì)化管理。重視節(jié)約資源工作,以節(jié)約用電、用水、用油、辦公費(fèi)用、文件印刷費(fèi)、通信費(fèi)用為重點(diǎn),扎實(shí)推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè),切實(shí)發(fā)揮黨政機(jī)關(guān)在建設(shè)節(jié)約社會(huì)中的表率作用。要盡快建立健全公共機(jī)構(gòu)節(jié)能考評(píng)目標(biāo)責(zé)任制,制訂公共機(jī)構(gòu)節(jié)能考評(píng)辦法,把目標(biāo)和責(zé)任分解到每一個(gè)單位、人員。

(二)加強(qiáng)對(duì)職務(wù)消費(fèi)的精細(xì)化管理。目前職務(wù)消費(fèi)管理存在著制度激勵(lì)機(jī)制不足,標(biāo)準(zhǔn)控制不準(zhǔn),運(yùn)行過(guò)程失范,監(jiān)督約束較差等管理不夠精細(xì)化的問(wèn)題。對(duì)此,首先應(yīng)加快推進(jìn)綜合預(yù)算改革,取締職務(wù)消費(fèi)預(yù)算外列支渠道,將預(yù)算內(nèi)外資金管理統(tǒng)一納入預(yù)算管理,強(qiáng)化收支兩條線,斷絕單位小金庫(kù)的來(lái)源,從源頭上落實(shí)對(duì)職務(wù)消費(fèi)的預(yù)算管理和監(jiān)督。其次科學(xué)界定職務(wù)消費(fèi)性質(zhì),合理核定職務(wù)消費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn),做到職務(wù)消費(fèi)的預(yù)算編制精細(xì)化,硬化預(yù)算約束。再是嚴(yán)格實(shí)行零基預(yù)算,標(biāo)準(zhǔn)一年一定,在上年執(zhí)行的基礎(chǔ)上重新評(píng)估每一項(xiàng)支出的合理性,堅(jiān)決裁減不合理部分。最后實(shí)現(xiàn)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督的精細(xì)化,除涉及國(guó)家安全的事項(xiàng)外,都應(yīng)通過(guò)報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等方式進(jìn)行公布,讓公民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)。

(三)推行政府采購(gòu)精細(xì)化管理。首先出臺(tái)與《政府采購(gòu)法》配套的實(shí)施條例、細(xì)則,形成完善的法律體系,作為政府采購(gòu)操作的精細(xì)規(guī)范。其次完善政府采購(gòu)監(jiān)督檢查機(jī)制,建立健全采購(gòu)人員內(nèi)部控制制度,應(yīng)從預(yù)算、立項(xiàng)直至貨物驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)層層解剖,分工細(xì)化,相互監(jiān)督,實(shí)行鏈條化管理,避免少數(shù)人或少數(shù)部門(mén)獨(dú)享決策權(quán)。

(四)加強(qiáng)辦公用房資源精細(xì)化管理。應(yīng)采取集中辦公模式,具體有兩種模式:一是“整合”集中辦公模式,通過(guò)調(diào)劑整合現(xiàn)有辦公用房資源,將多個(gè)單位集中在一起辦公;二是“統(tǒng)建統(tǒng)用”集中辦公模式,即由政府統(tǒng)一建設(shè)綜合辦公大樓,然后將多個(gè)單位集中在一起辦公。在整合利用辦公用房后,又由政府集中投入財(cái)政資金,統(tǒng)一實(shí)行規(guī)范化的物業(yè)管理,極大地改善了辦公條件。

(五)加強(qiáng)資產(chǎn)處置精細(xì)化管理。首先對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入實(shí)行比例分成,一部分上交財(cái)政,一部分留單位自用,充分調(diào)動(dòng)各單位的積極性。統(tǒng)籌使用經(jīng)營(yíng)性收入,用于機(jī)關(guān)工作人員的津補(bǔ)貼發(fā)放,緩解了財(cái)政支出壓力,從源頭規(guī)范了行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性收入管理;其次規(guī)范資產(chǎn)處置程序,依托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正處置資產(chǎn),通過(guò)規(guī)范程序公開(kāi)處置房屋、土地、汽車(chē)等資產(chǎn),充分盤(pán)活存量資產(chǎn)。

(六)依托先進(jìn)的信息技術(shù)手段來(lái)支持行政支出的精細(xì)化管理。充分發(fā)揮“金財(cái)工程”數(shù)據(jù)平臺(tái)作用,把數(shù)據(jù)庫(kù)為主的技術(shù)管理走向以數(shù)據(jù)分析為主的應(yīng)用管理,充分?jǐn)U展數(shù)據(jù)庫(kù)涵蓋范圍和深度,運(yùn)用財(cái)政數(shù)據(jù)分析模型,挖掘精細(xì)化管理的新途徑。

(七)科學(xué)運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)手段,促進(jìn)行政支出精細(xì)化管理。首先要設(shè)定績(jī)效目標(biāo),按照控制指標(biāo)比如《落實(shí)厲行節(jié)約要求有關(guān)情況統(tǒng)計(jì)表》的形式,告知被評(píng)價(jià)單位并督促其抓好整改落實(shí);其次將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果在一定范圍內(nèi)予以公布,對(duì)嚴(yán)重超過(guò)控制指標(biāo)的單位,責(zé)成其寫(xiě)出書(shū)面說(shuō)明并停撥經(jīng)費(fèi),直至該單位經(jīng)費(fèi)支出糾正為止。對(duì)控制指標(biāo)超過(guò)10%的單位,對(duì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行行政問(wèn)責(zé),并取消年終評(píng)優(yōu)資格。

(作者單位:萍鄉(xiāng)市財(cái)政局核算中心)