對港政策內(nèi)涵演變幕后

王維哲

中央自2003年“七一”大游行開始,就已放棄了對香港的放任和不干預(yù)的政策,轉(zhuǎn)為參與和介入。

中央的對港政策實質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生重大變化?今年7月,清華大學(xué)法學(xué)院副教授程潔在網(wǎng)絡(luò)雜志《Hong Kong Journal》上發(fā)表了一篇名為“The Story of A New Policy”(一個新政策的故事)的英文文章,文章提出,中央自2003年“七一”大游行開始,就已放棄了對香港的放任和不干預(yù)的政策,轉(zhuǎn)為參與和介入。

值得注意的是,程潔并非普通的學(xué)者。她曾擔(dān)任全國人大常委會港澳基本法委員會委員。

香港中文大學(xué)公共政策研究中心副主任黃偉豪稱,程潔的文章并不算長,只是英文的短短6頁紙,但看了卻給人一種十分沉重的心情。雖然在回歸以來,不少香港人已懷疑中央對香港事務(wù)的介入,早已日益加深,但似乎總不及程潔的文章所帶來的震撼。因為終于有一個擁有官方背景的人士,公開承認(rèn)了這個重大的轉(zhuǎn)變。

其實,早在去年1月,中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室(下稱“中聯(lián)辦”)研究部部長曹二寶就在《學(xué)習(xí)時報》上撰文稱,香港在回歸后有兩支管治隊伍,一支是“香港特區(qū)建制隊伍”,另一支是“中央、內(nèi)地從事香港工作的干部隊伍”,并說“香港的管治力量就必然是兩支隊伍”。

由于《學(xué)習(xí)時報》是中央黨?？?因此有港人擔(dān)心,這是否代表香港已經(jīng)出現(xiàn)兩個權(quán)力中心,“一國兩制”是否還能繼續(xù)實行。

同時,在中國大陸,近期更有學(xué)者呼吁中央要強化“愛國者治港”的原則,盡早推行《基本法》第23條立法,從而避免香港發(fā)生“顏色革命”。

如何處理好上述問題,做到既消除港人的擔(dān)心和反彈,又能保障國家的政權(quán)安全和管治控制,對中央港澳事務(wù)大總管、國家副主席習(xí)近平來說可謂繼北京奧運會后的又一場大考。

中央對港政策的分水嶺

香港自1997年7月1日回歸中國后一直波瀾不驚,然而2003年7月1日卻爆發(fā)了香港歷史上最大規(guī)模的游行之一。此次游行由香港民間人權(quán)陣線籌辦,目的主要是為反對《香港基本法》第23條的立法。主辦單位公布共50萬人參加這次游行,警方公布的人數(shù)則是35萬。

“七一”大游行的背景在于,2002年年中,時任國務(wù)院副總理的錢其琛表示中央政府希望香港盡快落實《香港基本法》第23條立法。2002年9月24日,香港特區(qū)政府頒布了《實施基本法第23條咨詢文件》,除了把現(xiàn)時法律已經(jīng)涵蓋但過時的法例進(jìn)行修訂外,還就原來《香港法例》沒有的分裂國家行為與顛覆國家政權(quán)罪提案作出咨詢。有人認(rèn)為此舉反映特首董建華積極回應(yīng)錢其琛的講話。

《基本法》第23條,即為:“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動,禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。”

民間嗆聲之后,2003年9月5日,董建華宣布撤回《國家安全(立法條文)條例草案》,承諾先搞好經(jīng)濟,并會再次充分咨詢市民,達(dá)到共識后才再立法,重申沒有立法時間表。自此,23條的立法工作便擱置了下來。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授程潔在《一個新政策的故事》的英文文章中透露,2003年的“七一”大游行是中央改變“河水不犯井水”的對港政策的分水嶺?！爱?dāng)時,中央政府發(fā)現(xiàn)參與大游行的政治組織,其角色是動員和對抗。在游行及隨后的選舉中,北京也發(fā)現(xiàn)有外國勢力影響?！?/p>

文章稱,為應(yīng)付新的挑戰(zhàn),中央政府決定直接干預(yù)政制改革的過程,全國人大常委會于2004年就《基本法》附件一、附件二釋法,確立政改程式,是首個干預(yù)的證據(jù)。另外,“2008年香港立法會選舉,觀察者見到北京影響力增加,也有指中聯(lián)辦在選舉中支持某一方的指控?！?/p>

程潔認(rèn)為,如果說以前中央的對港政策較為偏向“兩制”,現(xiàn)在的政策則更注重“一國”。

事實上,早在2004年2月22日,北京官方新華社就發(fā)表中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所所長夏勇的署名文章,題為《“一國”是“兩制”的前提和基礎(chǔ)》。文章稱,“令人憂慮的是,最近以來,圍繞香港的政制發(fā)展問題,出現(xiàn)了某些片面理解、甚至有意曲解‘一國兩制的錯誤認(rèn)識。這些認(rèn)識若不予澄清,將是十分危險的……‘一國與‘兩制的關(guān)系,是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,是先與后、源與流的關(guān)系。沒有‘一國,就沒有‘兩制。只講‘兩制,不講‘一國,高度自治就會成為無源之水、無本之木?！?/p>

2007年7月1日,在出席香港主權(quán)移交10周年紀(jì)念儀式時,中國國家主席胡錦濤也強調(diào),“一國”是“兩制”的前提。胡錦濤指出,香港今日的繁榮證明“一國兩制”是正確的,但是沒有“一國”就沒有“兩制”,“一國”和“兩制”不能相互割裂和對立。他在講話中說,“一國”維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一、安全,而“兩制”則保障香港享有高度自治權(quán)。

香港有兩支管治隊伍?

“一國”凌駕于“兩制”之上,香港輿論嘩然。甚至有人擔(dān)心,“港人治港”會日益演變成“京人治港”。

2008年1月,中聯(lián)辦研究部部長曹二寶正式提出了“京港共治”的觀點。曹二寶在《學(xué)習(xí)時報》上撰寫了題為《“一國兩制”條件下香港的管治力量》的文章,文章指出,回歸前香港只有港英政府一支管治隊伍,回歸后就變成“一國兩制條件下兩支管治隊伍”,一支是“香港特區(qū)建制隊伍”,包括行政長官、主要官員等等,另一支是“中央、內(nèi)地從事香港工作的干部隊伍”,包括“負(fù)責(zé)香港事務(wù)或?qū)Ｗ鱿愀酃ぷ鞯闹醒胫鞴懿块T和派出機構(gòu),負(fù)責(zé)其他全國性事務(wù)及相關(guān)政策的中央主管部門和與香港特區(qū)聯(lián)系密切的內(nèi)地有關(guān)省區(qū)市黨委、政府處理涉港事務(wù)的干部”。

文章另一個引起疑慮之處,是指:“黨的十六屆四中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》第一次把‘保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定,提到‘黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題的高度,列為提高黨的執(zhí)政能力的一項重要任務(wù)。這就清楚顯示,‘一國兩制條件下,我們黨作為全國執(zhí)政黨在香港工作中的歷史方位,發(fā)生了重大變化?！?/p>

文章又指,胡錦濤總書記在十七大政治報告中進(jìn)一步指出:“保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題。”曹二寶續(xù)稱:“深刻認(rèn)識、準(zhǔn)確把握香港回歸后管治力量的重要轉(zhuǎn)變,就要求我們培養(yǎng)好、建設(shè)好、使用好中央和內(nèi)地從事香港工作的干部隊伍?！?/p>

按照傳統(tǒng)的理解,中共是極為重視政治語言的政黨,黨內(nèi)公文所用的一詞一句都有重要的政治意涵,每一個詞語背后都代表不同的概念,若遣詞用字出現(xiàn)變更,往往代表有實質(zhì)政治或政策上的轉(zhuǎn)變。

雖然文章多次強調(diào)另一支管治隊伍“不干預(yù)特區(qū)自治”,中央在香港回歸前后也一直強調(diào)在香港“不搞兩個權(quán)力核心”,但從來沒有公開表示過類似“香港有兩支管治隊伍”的說法,回歸初期,中央駐港官員對評論香港事務(wù)亦十分忌諱。如今“兩支管治隊伍”這個政治詞匯的出現(xiàn),到底代表了什么樣的政策轉(zhuǎn)變,與“黨在香港工作中的歷史方位,發(fā)生了重大變化”的說法又有什么關(guān)系,引發(fā)了廣泛關(guān)注。

值得注意的是,曹二寶的這篇文章發(fā)表于去年1月的中央黨校內(nèi)部刊物《學(xué)習(xí)時報》,但卻在今年4月突然曝光,而且最早是通過哪個渠道曝光的亦未可知。

同樣值得注意的,還有曹二寶作為中聯(lián)辦研究部部長的重要而敏感的身份。眾所周知,在北京的政治體系中,研究室主任是重要的智囊人物;曹二寶作為中聯(lián)辦研究部部長,顯然承擔(dān)了研究京港關(guān)系并向北京高層提出各種決策建議的重要使命。從這個意義上說,曹二寶去年發(fā)表的文章,即便只是以個人的名義,但也隱含了向北京高層進(jìn)行政策建議的意味。

香港有民主派人士聲稱,曹文提到在特區(qū)建立第二支管治隊伍只不過是要合理化對港事務(wù)的干預(yù),實際上,這支團(tuán)隊早已形成。多年來,新華社和其后的中聯(lián)辦已是半公開地活躍于各領(lǐng)域,從各級議會和行政長官選舉到議會內(nèi)部事務(wù),從青年工作到社團(tuán)聯(lián)絡(luò),在在都有中聯(lián)辦人員的介入,現(xiàn)時,中聯(lián)辦設(shè)有23個部門,架構(gòu)規(guī)?？氨忍貐^(qū)政府。

但今年4月18日,中聯(lián)辦有關(guān)部門負(fù)責(zé)人辟謠稱,曹二寶的這篇文章是他一年多前在中央黨校學(xué)習(xí)期間,作為學(xué)員發(fā)表的一篇理論探討文章。眾所周知,中央對于香港的憲制權(quán)利在《基本法》中已有明確規(guī)定,中央駐港機構(gòu)將繼續(xù)堅決貫徹落實“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針,按照《基本法》和中央授權(quán)在香港特別行政區(qū)履行好職責(zé)。

程潔亦在文章中強調(diào),盡管中央現(xiàn)在的政策更注重“一國”,但這并不表示中央因此而有需要在香港成立第二個管治核心或團(tuán)隊,來參與香港事務(wù)。根據(jù)基本法規(guī)定,北京有實權(quán)管治香港,包括任命主要官員及解釋基本法等,所以理論上中央根本無需像曹二寶所言,在香港再成立另一個權(quán)力核心。

此外,據(jù)香港媒體報道,今年全國“兩會”期間,中聯(lián)辦副主任黎桂康在港區(qū)政協(xié)的閉門小組討論會上表示,就制訂港區(qū)政協(xié)與特區(qū)政府的合作模式方面,特區(qū)政府與中聯(lián)辦已就港區(qū)政協(xié)委員的角色達(dá)成10點協(xié)議,包括容許港區(qū)政協(xié)委員參與特區(qū)政事,若港區(qū)政協(xié)有合適人才,港府可以委任他們出任公職或向他們頒授榮譽獎?wù)?、特區(qū)政府在禮儀上給予他們照顧及為他們提供活動場地,若特區(qū)政府官員到內(nèi)地視察,可找他們陪同。

黎桂康的話被披露后,有人指中聯(lián)辦與特區(qū)政府互推人選擔(dān)任政協(xié)委員和社會公職,這有干預(yù)香港事務(wù)之嫌。之后不久,黎桂康即澄清,回歸后中聯(lián)辦與特區(qū)政府不時就如何發(fā)揮港區(qū)政協(xié)委員的作用進(jìn)行過溝通,但根本沒有所謂“協(xié)議”。

香港特首曾蔭權(quán)在被問及特區(qū)政府是否與中聯(lián)辦達(dá)成所謂“10點共識”時亦表示,中聯(lián)辦與各相關(guān)人士已經(jīng)解釋了“根本沒有一個共識”。他重申并沒有這樣一個協(xié)議,不過特區(qū)政府一定會重視港區(qū)人大代表和全國政協(xié)委員對于香港和內(nèi)地事務(wù)的意見。

美國因素易引發(fā)“顏色革命”

程潔說,不少傾向中央“放手式”對港政策的人士,已看到中央這項新政策的兩難之處,即是面對香港司法權(quán)力的演變,及中央難以介入立法會選舉中,中央唯一的選擇就是支持行政主導(dǎo)的特區(qū)政府。

去年7月,國家副主席、中央港澳工作協(xié)調(diào)小組組長習(xí)近平在香港會見特區(qū)行政、立法、司法政要時即要求整個管治團(tuán)隊“通情達(dá)理、團(tuán)結(jié)高效”,“要精誠合作,行政、立法、司法三個機構(gòu)互相理解、互相支持,共同珍惜香港來之不易的繁榮穩(wěn)定。”

近日,復(fù)旦大學(xué)美國研究中心主任倪世雄與復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生沈本秋撰文警告,2012年和2016年將是美國介入香港政制的關(guān)鍵時期,建議中央政府重視“愛國者治港”和“高度自治”的原則,以及推行《基本法》第23條,避免香港發(fā)生“顏色革命”。

文章說,今年年底,香港特區(qū)政府將就2012年政制改革方案咨詢公眾,香港很可能在2017年及2020年實行“雙普選”。

文章提出,香港回歸以來,美國從香港的政制發(fā)展、人權(quán)狀況和高度自治三個層面介入一國兩制的實施,通過頒布文件、外交施壓、公開聲明、利用媒體制造影響、支持香港反對派和資助非政府組織多種形式介入香港事務(wù)。

文章認(rèn)為,為了穩(wěn)定中美關(guān)系,美國正在逐步減少官方對香港事務(wù)的介入,但是基于在港利益,美國未來會繼續(xù)加強對香港反對派和非政府組織的支持。就具體議題而言,2012年和2016年將是美國介入香港政制的關(guān)鍵時期,美國將重點支持香港“反對派”準(zhǔn)備參與選舉。

文章稱:“2012年既有特首選舉也有立法會選舉,2016年則有立法會選舉。2017年和2020年民主選舉能否順利實施將取決于2012年和2016年各方達(dá)成共識的程度,這也將是美國和香港反對派盡力要價的時期?！?/p>

在人權(quán)方面,倪世雄與沈本秋認(rèn)為,美國一直批評香港立法會沒有實現(xiàn)全部議席直選。鑒此,在2012年和2016年的立法會選舉中,功能組別的存廢問題將是美國介入的重點議題。另外,《基本法》第23條立法仍然沒有完成,未來如果再次舉行立法活動,美國必會繼續(xù)阻撓。

“1992年的《美國—香港政策法》在2007年已經(jīng)到期,美國已沒有評估香港特殊性和自治程度的法律依據(jù)。但是美國國內(nèi)目前出現(xiàn)了要求重新立法的聲音?！?/p>

文章建議,為了中國的國家安全利益,北京政府應(yīng)該重視和強調(diào)“愛國者治港”的原則,避免香港發(fā)生“顏色革命”。其次,堅持“高度自治”原則,而非讓香港的“高度自治”變成“完全自治”,抵制非政府組織和香港反對派對中國主權(quán)地位的削弱。

香港政界人士分析,倪世雄雖然沒有官方背景,但他是中國的國際關(guān)系領(lǐng)域權(quán)威專家,其看法反映了大陸官方某些人士的觀點,也與早前曹二寶及程潔的文章呼應(yīng),表明中央未來對港政策更側(cè)重“一國”原則,是因為北京擔(dān)心美國勢力介入香港的事務(wù)。