關(guān)于我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理模式創(chuàng)新的思考

邢　飛　徐永香

摘要:我國高新區(qū)管理模式經(jīng)過二十多年的演變,形成了三種比較穩(wěn)定的類型:政府主導型、混合主導型、企業(yè)主導型,這三種類型的管理體制各有優(yōu)劣,都在不同程度上促進了我國高新區(qū)的建設與發(fā)展。當然隨著高新區(qū)的不斷發(fā)展,原有的模式的缺陷會成為高新區(qū)發(fā)展的障礙,因此,應該結(jié)合高新區(qū)發(fā)展的具體情況進行改革,不斷完善開發(fā)區(qū)管理模式。

關(guān)鍵詞:高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū);管理模式;創(chuàng)新研究

中圖分類號:F127

文獻標識碼:A

文章編號:1009-2374(2009)19-0001-02

世界高新區(qū)的發(fā)展在20世紀80年代以前進程緩慢,設立的主要是發(fā)達國家。進入80年代,伴隨著世界新技術(shù)革命所引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的浪潮,全世界興起了建設高新區(qū)的熱潮。我國的高新區(qū)是在面臨世界新技術(shù)革命挑戰(zhàn),各國不斷加強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,國內(nèi)不斷深化改革、對外開放的背景下倡導發(fā)展起來的。1985年,中國科學院與深圳市人民政府聯(lián)合創(chuàng)辦我國第一個高新區(qū)——深圳科技工業(yè)園,拉開了中國創(chuàng)辦高新區(qū)的序幕。至此,經(jīng)國務院批準的國家高新區(qū)達到54個。我國高新區(qū)在發(fā)展的20多年來,分別結(jié)合自身的特點及當?shù)氐恼咭蟛扇×瞬煌墓芾砟Ｊ?這些模式都或多或少的帶動了整個高新區(qū)的發(fā)展,并產(chǎn)生了一定的外部效應。但隨著經(jīng)濟環(huán)境、園區(qū)發(fā)展規(guī)模等的變化,各管理模式的缺陷可能成為高新區(qū)發(fā)展的障礙,必須做出相應調(diào)整,以利于高新區(qū)持續(xù)、健康、快速的發(fā)展。

一、高新區(qū)的管理模式及存在的問題

我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)設立較晚,其管理模式的形成與演變是與高新區(qū)的發(fā)展歷程同步進行的。大多數(shù)高新區(qū)管理模式是借鑒國際經(jīng)驗,結(jié)合本省市實際情況而加以創(chuàng)新和不斷完善的。但我國大多數(shù)高新區(qū)治理模式仍然以政府為主導,政府在高新區(qū)的發(fā)展過程中干預很大。本文通過歸納國內(nèi)高新區(qū)管理模式的特點,得出三種有代表性的管理模式,即政府主導型、混合主導型、企業(yè)主導型。

(一)政府主導型

政府主導型管理模式下成立以省市領導組成的領導小組負責開發(fā)區(qū)發(fā)展重大決策和重大問題的協(xié)調(diào),不負責具體事務,給高新區(qū)提供一個寬松的管理環(huán)境。成立高新區(qū)管理委員會作為所在地市政府的派出機構(gòu),在高新區(qū)內(nèi)行使市一級經(jīng)濟管理權(quán)限和部分市級行政管理權(quán)限,包括項目審批、規(guī)劃定點、房地產(chǎn)發(fā)展、人事勞資、審批入城戶口等。在機構(gòu)設置上,設黨工委(或黨委)與管委會兩套班子合署辦公,下設直屬機構(gòu)和市屬分支機構(gòu)(主要是稅收、公安、工商),實行“一棟樓辦公,一個窗口對外,一個圖章管到底”的責權(quán)配套、高效運轉(zhuǎn)的管理體制。對于入駐高新區(qū)的企業(yè),高新區(qū)主要是建立、健全各種社會化配套服務,引進一些事業(yè)性、中介性機構(gòu),為企業(yè)提供一站式服務。目前我國大多數(shù)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)選用這種管理模式。

(二)混合主導型

這種類型是高新區(qū)管委會與開發(fā)總公司實行“兩塊牌子,一套人馬”,主要職能機構(gòu)合署辦公,既具有行政職能又具有經(jīng)濟職能,委管會行使市級管理權(quán)限,負責對高新區(qū)實行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一領導,開發(fā)總公司負責整個高新區(qū)的招商、運營等具體事務。提倡“政企合一”者認為這種模式簡化了關(guān)系,少去了一些繁瑣的協(xié)調(diào)工作;而贊同“政企分開”者則認為“政企分開”可以割斷企業(yè)對政府的依賴,增強企業(yè)提高經(jīng)營效益的積極性,避免企業(yè)過分依靠政府,加重政府負擔。這種模式在開發(fā)總公司創(chuàng)立初期,有政府的支撐利于其快速起步和全面發(fā)展,但政企合一也可能導致總公司過多依賴于管委會的行政職能,發(fā)展動力不強。實踐證明,高新區(qū)總公司在創(chuàng)建起步階段,政企合一利大于弊,但隨著總公司的發(fā)展政企分開將更利于企業(yè)及整個高新區(qū)的發(fā)展。

(三)企業(yè)主導型

這種類型下,開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機構(gòu),而是通過組建一個公司負責園區(qū)的規(guī)劃、投資開發(fā)和管理。開發(fā)總公司具有獨立的法人地位,由地方政府賦予各種有利于開發(fā)區(qū)的權(quán)限,自主經(jīng)營、自負盈虧。在這種模式下,開發(fā)公司不僅要開發(fā)工業(yè)用地,而且還要進行大量的公共基礎設施建設投資,但卻不能像大部分行政管理機構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償,公共基礎設施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)收入來補償。企業(yè)主導型的優(yōu)點是運作效率高,可以通過國內(nèi)資本市場和海外市場上市融資進行資本經(jīng)營。但是開發(fā)公司不具有政府職能,缺乏必要的行政權(quán)力,權(quán)威性不及政府部門,可能會影響管理效力的發(fā)揮。

二、高新區(qū)選擇管理模式的原則

我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)由于定位不同、區(qū)域差異、經(jīng)濟發(fā)展水平不同、規(guī)模不同等,在管理實踐中不應強求一致,各高新區(qū)要在考慮其性質(zhì)特征和優(yōu)勢比較后,因地制宜地選擇適合開發(fā)區(qū)的管理模式,具體原則如下:

(一)符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求

管理機構(gòu)的設置要力求精簡、高效,開發(fā)區(qū)管委會要適當集中經(jīng)濟綜合管理部門權(quán)限和宏觀調(diào)控權(quán),機構(gòu)要精簡,人員要精干,盡量減少管理層次,提高工作效率,創(chuàng)造有利于培養(yǎng)企業(yè)市場主體和法人地位的政策環(huán)境。

(二)提供法律保障

高新區(qū)管理機構(gòu)應將大量的微觀經(jīng)濟活動管理權(quán)直接下放給企業(yè),把工作重心放在研究制訂規(guī)劃、制訂和調(diào)整政策、為經(jīng)濟運行提供法律保障上來,運用行政的、經(jīng)濟的、法律的和社會政策等各種手段,保證所制訂的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、規(guī)劃以及宏觀控制和管理的實施。高新區(qū)管委會要發(fā)揮政府權(quán)威,及時幫助各類企業(yè)解決運行中碰到的各種問題和困難。要加強對外聯(lián)系,為企業(yè)溝通國際市場服務,促進高新區(qū)市場同國際市場的對接和一體化進程。

(三)營造良好的服務環(huán)境

高新區(qū)應加快一系列中介服務機構(gòu)和企業(yè)單位的建設:一是投資服務機構(gòu),為入?yún)^(qū)投資的中、外投資者和企業(yè)提供政策、環(huán)境、發(fā)展方向、程序等方面的咨詢服務,代辦投資報批手續(xù)等一條龍服務。二是財會、法律服務機構(gòu),建立各種會計師事務所和律師事務所,為入?yún)^(qū)企業(yè)提供資質(zhì)、資產(chǎn)估評、驗資、會計師見證、公證、仲裁、法律保障等相關(guān)服務。三是社會保障機構(gòu),如各類保險公司,為中外投資者和中方職工提供財產(chǎn)、退休養(yǎng)老、醫(yī)療保險等各項服務。

三、高新區(qū)管理模式創(chuàng)新的構(gòu)想

要加快并保持高新區(qū)的持續(xù)發(fā)展,必須盡快完成從依靠政策優(yōu)勢向依靠綜合環(huán)境優(yōu)勢的轉(zhuǎn)變,積極推進管理模式創(chuàng)新,要著眼于經(jīng)濟全球化和中國加入WTO后的新形勢,按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,采取強有力的改革措施,全面推進高新區(qū)的發(fā)展。

(一)增強高新區(qū)管委會的獨立管理權(quán)限

管委會作為政府的派出機構(gòu),要被賦予規(guī)劃、建設、土地、財政、工商、稅務、項目審批、勞動人事、進出口業(yè)務等經(jīng)濟管理權(quán)限和部分行政管理職能,代表政府對開發(fā)區(qū)實行統(tǒng)一領導和管理。除了重大項目和有關(guān)市縣聯(lián)動的事務交由省開發(fā)區(qū)領導機構(gòu)統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)外,其他事項都可以直接辦妥。這種相對獨立的高新區(qū)管理體制可以減少區(qū)外行政體制的干擾,從組織上保證開發(fā)區(qū)各項政策的順利實施。

(二)精簡機構(gòu)、提高效率、完善服務

高新區(qū)應以合法、高效為目標進行創(chuàng)新。推行“一站式”服務,即所有的投資申請事項都可以高新區(qū)內(nèi)完成;引入先進的管理手段,建立網(wǎng)絡管理系統(tǒng),實行網(wǎng)上申報、審批;強化中介機構(gòu),吸引、組織和協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)外的各類中介服務機構(gòu),積極為高新區(qū)企業(yè)提供管理、技術(shù)、市場營銷、信息、人才、財務、金融、法律等方面的服務,使之成為高新區(qū)管理與服務功能的有效延伸,大幅度提高各項服務的專業(yè)化、市場化和國際化的水平。

(三)改革用人制度,堅持擇優(yōu)錄用

開發(fā)區(qū)管委會要建立健崗位考評制度,大力推行“公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰”的有利于人盡其才的用人機制,不斷提高干部隊伍的素質(zhì)與水平。在管理隊伍建設中,一是要堅持科學的精神和科學的態(tài)度,提倡尊重科學、尊重知識、尊重人才,按科學的規(guī)律,公平、公正辦事的原則;二是高新區(qū)的管理人員必須具有開拓進取、勇于創(chuàng)新的精神,能夠發(fā)現(xiàn)新問題,提出新措施,解決新問題;三是要提倡服務意識,通過各種制度建設,使每位員工都具有良好的服務意識。

(四)注重軟件環(huán)境建設

隨著各地高新區(qū)競爭的日益激烈,高新區(qū)投資環(huán)境的競爭更大程度上將成為軟環(huán)境的競爭。由于政策及資金的傾斜,高新區(qū)的硬件建設較短時期內(nèi)就能夠滿足區(qū)域功能開發(fā)的需要,并達到某些大家認同的標準。但高新區(qū)的軟環(huán)境建設是沒有止境的,高新區(qū)的政府管理,必須要更加關(guān)注人才、服務水平、工作效率、文化環(huán)境等綜合軟環(huán)境建設。

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作者簡介:邢飛(1986-),女,山東濰坊人,東南大學經(jīng)濟管理學院碩士研究生,研究方向:技術(shù)經(jīng)濟及管理;徐永香(1985-),女,四川德陽人,南京高新技術(shù)經(jīng)濟開發(fā)總公司項目專員,研究方向:項目管理。