海南高校學(xué)生申訴處理規(guī)定的立法完善

宋　強(qiáng)

【摘 要】為保障我省大學(xué)生的申訴權(quán)利,保證申訴處理程序和結(jié)果的客觀公正,我省教育廳及各高校相繼出臺了申訴處理的《規(guī)定》。但這些《規(guī)定》只對基本問題作了原則性規(guī)范,在保障學(xué)生權(quán)利、保證程序和結(jié)果公正等方面存在諸多不足與遺漏。本文在分析其原因基礎(chǔ)上,有針對性地提出了具體完善措施。

【關(guān)鍵詞】高校學(xué)生 申訴處理 完善

一、我省高校學(xué)生申訴處理立法現(xiàn)狀分析

高校學(xué)生申訴,是指高等學(xué)校的大學(xué)生在接受教學(xué)管理過程中,對學(xué)校給予的處分或處理不服,或認(rèn)為學(xué)校和教師侵犯了其合法權(quán)益而向有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)提出重新審查、審議的制度。

海南省教育廳根據(jù)我省實(shí)際,于2006年2月15日頒布了《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》,依此辦法,教育廳于2006年4月14日成立了“海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會”,該機(jī)構(gòu)的成立標(biāo)志著我省高校學(xué)生申訴處理工作的正規(guī)化和日?；Ｍ瑫r(shí),海南省十多所高校在此前后也制定和公布了各校的大學(xué)生申訴管理《規(guī)定》或《辦法》(以下統(tǒng)稱規(guī)定),成立了學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會。我省教育廳及各高校學(xué)生申訴處理《規(guī)定》的出臺和機(jī)構(gòu)的成立,標(biāo)志著我省在處理學(xué)生事務(wù)過程中逐步走向程序化和法制化,標(biāo)志著我省對高校學(xué)生申訴權(quán)利的高度重視。

但我省高校學(xué)生申訴處理的《規(guī)定》還存在不少問題,主要表現(xiàn)在以下五個方面:

第一,我省教育廳及各高校制定的《規(guī)定》的法律效力太低。按我國《立法法》的規(guī)定,教育廳制定的《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》既不是法規(guī)、也不是規(guī)章,而只能屬規(guī)范性文件。省內(nèi)各高校的《規(guī)定》,只能屬學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件,其法律效力更低。

第二,我省教育廳及各高校制定的《規(guī)定》過于原則、隨意性較強(qiáng),導(dǎo)致實(shí)踐中難于操作。表現(xiàn)在:其一,條文較少。一般在20條左右。其二,內(nèi)容簡單。各高校的《規(guī)定》與教育廳的《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》基本類同,主要集中在申訴處理范圍、原則、申訴處理機(jī)構(gòu)及其人員組成、申訴處理程序等重要問題方面。其三,細(xì)致化程度不夠。如申訴委員會人員組成,《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》第6條只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“省申訴處理委員會由5至7人組成”,“委員由省教育廳分管領(lǐng)導(dǎo)、高等教育處、政策法規(guī)處、省教育工委辦公室、省考試局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成”。至于各部門所占名額、委員如何產(chǎn)生、如何更換沒有規(guī)定,從而導(dǎo)致委員會組成存在隨意性。

第三,《規(guī)定》存在矛盾和遺漏。表現(xiàn)在:其一,《規(guī)定》之間存在矛盾。如在適用對象上,一方面規(guī)定申訴人必須具有學(xué)籍,而另一方面又規(guī)定,申訴期間不停止原處分決定的執(zhí)行。如《海南大學(xué)學(xué)生申訴處理委員會工作條例》第3條規(guī)定,“本條例適用具有海南大學(xué)學(xué)籍的各類學(xué)生”,第18條規(guī)定,“在申訴期間,原處分決定不停止執(zhí)行”。這對于取消入學(xué)資格、退學(xué)處理的學(xué)生來講,一旦校方作出這兩項(xiàng)決定,即意味著該學(xué)生失去學(xué)生學(xué)籍,無學(xué)籍的學(xué)生為何能適用該《規(guī)定》提出申訴呢?其二,《規(guī)定》存在遺漏。表現(xiàn)在三個方面:一是我省及省內(nèi)高校制定的《規(guī)定》無一規(guī)定申訴委員會及其成員違法的法律責(zé)任。這就為申訴機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任、不履行或遲延履行職責(zé)提供了可能。二是沒有規(guī)定不同學(xué)校之間學(xué)生基于同一事實(shí)發(fā)生的事件(如在大學(xué)城發(fā)生的事件),如何協(xié)調(diào)以保證申訴處理的公正性。三是缺乏司法救濟(jì)途徑。如果學(xué)生認(rèn)為學(xué)?；蚴〗逃龔d的申訴處理復(fù)查決定不當(dāng)或錯誤的,因沒有可以提起訴訟的規(guī)定而使不當(dāng)或錯誤的決定難于糾正。

第四,《規(guī)定》所體現(xiàn)的公正性不足。表現(xiàn)在:其一,申訴處理委員會組成難以代表學(xué)生利益。成員絕大多數(shù)都是行政領(lǐng)導(dǎo)或管理人員,教師及學(xué)生所占比例較小,(如《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》第6條規(guī)定:“省申訴處理委員會由5至7人組成。委員由省教育廳分管領(lǐng)導(dǎo)、高等教育處、政策法規(guī)處、省教育工委辦公室、省考試局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成”。)這必然造成申訴委員會的行政色彩濃厚、學(xué)校一方占絕對優(yōu)勢的局面。其二,缺乏法律專業(yè)人員參與。目前,我省除海南大學(xué)規(guī)定法律顧問參與外,教育廳及其他高校幾乎都沒有此要求,從而使申訴處理委員會在把握程序的公正性上受到限制。其三,回避制度沒有確立。除海南大學(xué)極為簡單地規(guī)定了回避外,省教育廳及其他各高校的《規(guī)定》均沒有規(guī)定申訴委員會成員的回避問題,從而無法從程序上保障對學(xué)生申訴處理的公正。

第五,《規(guī)定》反映出對申訴學(xué)生的權(quán)利保護(hù)不足。表現(xiàn)在:其一,《規(guī)定》都沒有設(shè)置“申訴不加罰”這一原則,(所謂申訴不加罰是指對于學(xué)生提起的申訴,申訴處理委員會作出的申訴處理決定不得比原處理決定更重的一項(xiàng)申訴處理原則。)致使部分受處分的學(xué)生不愿或不敢提起申訴,導(dǎo)致其不能充分地行使申訴權(quán)利。其二,限制學(xué)生申訴范圍。根據(jù)《教育法》第42的規(guī)定,學(xué)生除對學(xué)校給予的處分申訴外,還可以“對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴”,而《規(guī)定》僅規(guī)定了學(xué)生“對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分”的申訴,這一變化即意味著學(xué)生申訴范圍的縮小,學(xué)生不能對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況提起申訴。

二、造成問題的原因分析

原因有三:其一,受教育部《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的影響。教育部屬我國的最高教育行政管理部門,其制定的《規(guī)定》屬于部門規(guī)章,對地方各教育行政部門及各高校產(chǎn)生約束力,具有示范和引導(dǎo)作用,成為各高校制定申訴處理規(guī)定的最重要、最直接的依據(jù)。由于它在學(xué)生申訴程序規(guī)定方面不詳細(xì),導(dǎo)致了我省教育廳及各高校參照該《規(guī)定》制定的《規(guī)定》也不夠詳細(xì)。其二,缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我省高校學(xué)生申訴處理規(guī)定頒布的時(shí)間大多在2006年及其之后,且大多注明“試行”或“暫行”字樣,表明我省高校在學(xué)生申訴處理方面還處于嘗試與探索階段,尚無實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對于申訴程序如何設(shè)置、如何保障程序的科學(xué)、合理、公正還需要進(jìn)一步探索總結(jié)。其三,缺乏足夠的理論支撐。在我國高等學(xué)校教育管理的理論研究中,學(xué)生申訴處理方面的研究屬于薄弱環(huán)節(jié)。我省申訴處理的實(shí)踐案例較少,關(guān)注學(xué)生申訴處理的學(xué)者也較少,對近年來我省的實(shí)踐還缺乏細(xì)致的總結(jié),沒有形成有價(jià)值的理論研究成果,難以為我省的申訴立法提供可靠的理論依據(jù)。

三、我省高校學(xué)生申訴處理規(guī)定的立法完善

第一,提高《海南省高等學(xué)校學(xué)生申訴處理辦法(試行)》的效力級別,賦予其規(guī)章效力。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定,海南省人民政府有制定地方規(guī)章的權(quán)力,建議我省教育廳對原制定《辦法》修訂完善,通過立法程序,報(bào)海南省人民政府頒布,從而賦予其規(guī)章效力。同時(shí),適時(shí)取消“試行”規(guī)定而正式實(shí)施。

第二,進(jìn)一步完善申訴處理委員會。提出七點(diǎn)建議:其一,明確申訴處理委員會的機(jī)構(gòu)組成。建議我省教育廳及各高校的《規(guī)定》明確申訴委員會設(shè)置主任、副主任、委員,省教育廳申訴處理委員會主任、副主任由廳長或分管高等教育的副廳長擔(dān)任;各高校申訴處理委員會主任、副主任由校長或分管副校長擔(dān)任。對未設(shè)申訴委員會辦公室的部分高校,建議效仿教育廳的做法,在校申訴委員會下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)申訴的具體工作。其二,明確委員任期。為保持成員在任期內(nèi)的穩(wěn)定性,建議每屆任期設(shè)置為三年。理由是,委員中的行政人員、教師具有穩(wěn)定性,三年中不會更換。大學(xué)生學(xué)習(xí)期限雖為4年,但第一年學(xué)習(xí)任務(wù)重且不熟悉學(xué)校情況,不能充分履行委員職責(zé),其可以履行委員職責(zé)的時(shí)間為三年。其三,明確人員構(gòu)成及產(chǎn)生方式。我省教育廳及各高校申訴處理委員會都應(yīng)由管理、教師和學(xué)生三方組成,教師與學(xué)生應(yīng)來到不同的高校。各方成員的產(chǎn)生應(yīng)采取民主推選、并經(jīng)公示程序方為有效。其四,規(guī)定委員會成員中必須有法律專業(yè)人士、監(jiān)察部門人士參加,或單獨(dú)聘請法律顧問。在處理具體個案時(shí),作為委員會成員的法律專業(yè)人士、監(jiān)察部門人士不應(yīng)缺席,并且他們享有表決權(quán)。如屬于單獨(dú)聘請法律顧問情形的,法律顧問應(yīng)參與,但其不屬申訴委員會成員,不享有表決權(quán)。其五,明確各方人數(shù)。省教育廳仍以本機(jī)關(guān)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為主,但應(yīng)增加教師代表、學(xué)生代表名額,建議各占2名,故省教育廳申訴委員會成員可設(shè)置在9至11人。各高校申訴委員會中的教師、學(xué)生所占比例應(yīng)提高,建議占申訴委員會人數(shù)的50%左右,以充分代表學(xué)生利益而不僅僅是一種象征。其六,明確成員缺席時(shí)的處理方式,可規(guī)定,委員無法參加審議時(shí),“不得由其他人員代理”。但申訴處理決定需經(jīng)委員二分之一以上同意方可有效。其七,明確學(xué)校申訴處理委員會的法律責(zé)任。即“學(xué)校申訴處理委員會應(yīng)依法履行職責(zé),對申訴處理委員會違反回避制度、申訴不加罰等嚴(yán)重違法而作出的決定,視為無效。省高等學(xué)校申訴處理委員會應(yīng)當(dāng)撤銷該決定,并責(zé)令學(xué)校重新作出處理決定。對于在規(guī)定的申訴處理期限內(nèi)不作出申訴處理決定的,處理期限屆滿,原決定視為無效”。

第三,增設(shè)相關(guān)原則和制度。其一,規(guī)定“申訴不加罰”原則。申訴不加罰是效仿刑事訴訟的上訴不加刑原則而設(shè)置的一項(xiàng)原則,意在充分保障學(xué)生申訴權(quán)利的行使,防止錯誤決定的出現(xiàn)。我省可規(guī)定為:“對于學(xué)生提起的申訴,申訴處理委員會不得作出比原處理決定更重的決定”。其二,規(guī)定回避制度,以保證處理結(jié)果的客觀、公正?？勺魅缦乱?guī)定:“在學(xué)生提起申訴后至申訴處理決定作出前,申訴委員會成員有下列情形之一的,應(yīng)主動回避,申訴人及被申訴的機(jī)關(guān)也有權(quán)要求其回避:(一)系申訴人的近親屬的;(二)與本項(xiàng)申訴有利害關(guān)系的;(三)與申訴人、被申訴機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人(代表人)有其他關(guān)系,可能影響對事件公正審查的。申訴委員會主任的回避由申訴處理委員會以無記名投票方式?jīng)Q定,其他成員的回避,由申訴處理委員會主任決定?；乇軟Q定應(yīng)當(dāng)在提出回避申請之日起3日內(nèi)作出?；乇軟Q定作出后,應(yīng)及時(shí)通知提出回避的申請人。在作出是否回避的決定前,被申請回避的人員應(yīng)暫停參與本案件的調(diào)查、處理工作。被申訴的成員回避后,應(yīng)及時(shí)依程序補(bǔ)充成員”。

第四,修改、補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定。其一,補(bǔ)充適用對象的規(guī)定。我省及各高校都明確申訴處理的《規(guī)定》僅適用于“在籍”大學(xué)生,同時(shí),明確處理決定一經(jīng)作出即生效。這必定造成受到取消入學(xué)資格、退學(xué)處理的學(xué)生在無學(xué)生學(xué)籍的情況下提出申訴而適用《規(guī)定》的矛盾局面。建議在決定生效條款后補(bǔ)充一條,表述為:“對于取消入學(xué)資格、退學(xué)處理決定不服提起申訴的,原決定暫緩執(zhí)行。經(jīng)申訴(復(fù)查)仍然維持原處理決定的,執(zhí)行原決定”。其二,擴(kuò)大學(xué)生申訴的范圍。目前,我省及各高校的規(guī)定是學(xué)生只能“對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分”提起申訴,而對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況不能提起申訴。這一規(guī)定與教育法不符。因而,可作如下補(bǔ)充:“學(xué)生對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況,可以提起申訴或直接向人民法院提起訴訟”。其三,增加對不同學(xué)校之間學(xué)生基于同一事實(shí)發(fā)生事件(如在大學(xué)城發(fā)生的事件)的申訴處理規(guī)定。可表述為:“對于不同學(xué)校學(xué)生基于同一事實(shí)而發(fā)生事件的申訴,相關(guān)高校應(yīng)本著公正、合理、分清責(zé)任的原則,在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上分別作出申訴處理決定”。其四,規(guī)定司法救濟(jì)途徑。從學(xué)校處理決定性質(zhì)看,學(xué)校對學(xué)生的各項(xiàng)處理決定,屬事業(yè)單位行為,不能直接提起行政訴訟。但省教育廳的復(fù)查決定,已屬行政機(jī)關(guān)的具體行政行為范圍,可以提起行政訴訟。同時(shí),對于學(xué)校、教師侵犯學(xué)生合法人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為,屬民事法律調(diào)整范圍,可以提起民事訴訟。因此,可分別作如下規(guī)定:“學(xué)生對于學(xué)校作出的取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分不服的,應(yīng)向?qū)W校申訴委員會提出申訴;對申訴決定不服的,可以向省高等學(xué)校申訴處理委員會提出復(fù)查申訴,對復(fù)查決定不服的,可依照行政訴訟法的規(guī)定提起訴訟。學(xué)生對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為既可向?qū)W校申訴委員會提出申訴,也可依照法律規(guī)定直接提起訴訟”。

參考文獻(xiàn):

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本論文為海南省教育廳高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目:“海南省高校學(xué)生申訴處理相關(guān)法律問題研究”的階段性成果。項(xiàng)目批準(zhǔn)書號:Hjsk2008-10。