治理視角下淺析非政府組織發(fā)展的困境及其對策

韓兆坤

【摘 要】治理理論是20世紀末出現(xiàn)的一種新的權(quán)力構(gòu)架理論,它主張通過分權(quán)的方式使國家權(quán)力完成向社會的回歸,非政府組織因為其本身具有的特點,成為政府職能轉(zhuǎn)變過程中分權(quán)的一個重要載體,但是同其他組織一樣,非營利組織發(fā)展過程中的問題和困境正在以多種形式表現(xiàn)出來。因此,對非政府組織的發(fā)展和完善成為我們需要探討和研究的一項重要課題。

【關(guān)鍵詞】治理 善治 非政府組織 政府組織 困境 對策

一、治理和善治的提出

治理這一范疇在學術(shù)界有多種解釋,在1989年世界銀行報告中“治理”概念被提出之后,逐漸發(fā)展成為一個具有廣泛適用性的新概念。以此為依托,20世紀90年代以來,在西方學術(shù)界,特別是政治學和管理學領(lǐng)域興起了一種新的政治構(gòu)架管理理論——治理理論。它被認為是一種替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新理念。學者們就此提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的規(guī)范性標準,他們主張:新的政治治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當是多中心的、自主的、分工合作互為補充的,私人經(jīng)濟部門和以民間組織為主體的第三部門(即NGO)或公民社會在新的治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著日益重要的作用。由此,從行使治理權(quán)的主體來看,參與決策與管理的主體既可以是第一部門——企業(yè),也可以是第二部門——政府,而且還包括了第三部門。著名學者俞可平認為“治理”一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序,滿足公眾需要的過程。治理的目的是指在各種不同制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益?！敝卫砝碚搹娬{(diào)有效的政府管理依賴的不是依靠政府的權(quán)威,而是政府與社會組織群體的合作,強調(diào)獨立自主的公共領(lǐng)域在民主管理中的作用,打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式,形成了多中心治理的格局,使當代公共管理向多元化和民主化方向快速邁進。但單純的治理不是萬能的,有效的治理必須建立在國家和市場關(guān)系最佳狀態(tài)的基礎(chǔ)之上,國家職能的失效和市場的失靈可能性的存在同樣會導(dǎo)致治理的失效,于是,善治便成為人們期望的理想管理模式。俞可平在其著作中指出:“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”,其“本質(zhì)特征就在于它是政府與公民社會對公共生活的合作管理”。善治應(yīng)該具有五個基本要素:“合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)、有效”?！吧浦螌嶋H上是國家的權(quán)力向社會的回歸,善治的過程就是一個還政于民的過程?！痹趥鹘y(tǒng)政府統(tǒng)治模式下,政府更多地介入市場和社會生活中不可避免產(chǎn)生權(quán)力出租與腐敗現(xiàn)象,干擾了市場的正常運行,同時侵犯了公民的合法權(quán)益,所以人們希望通過善治模式來限制政府的公權(quán),促使政府實現(xiàn)有限、公正以及高效的治理。

二、非政府組織發(fā)展過程中存在的困境

改革開放后,隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)變,中國非政府組織的發(fā)展遇到了千載難逢的機遇。然而,在面臨機遇的同時,中國非政府組織的發(fā)展也面臨許多問題和挑戰(zhàn)。

1.政府行政干預(yù)過多,導(dǎo)致非政府組織官僚化傾向

非政府組織的特點之一是其獨立性,但由于部分非政府組織其本身是從職能部門轉(zhuǎn)變過來,或者是由政府機構(gòu)直接建立的,使其在組織、功能和活動方式等方面,都過分依賴政府,具有濃厚的官僚化傾向,不符合“小政府、大社會”的發(fā)展要求,從而阻礙了其發(fā)展,導(dǎo)致非政府組織發(fā)展的困境。

2.非政府組織的相關(guān)立法滯后,政策法規(guī)和監(jiān)管機制不健全

非政府組織的活動若沒有法律制度的依托,很容易偏離其組織目標,即為社會提供有效的公共物品。目前,在非政府組織的立法方面,我國主要有《社會登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》等等。繼這些條例之后,1999年8月,我國歷史上第一個有關(guān)非政府組織捐贈的專門法案《公益事業(yè)捐贈法》出臺,2001年《中華人民共和國信托法》出臺。從條例到法律,已經(jīng)看到進步,但這遠遠不能滿足非政府組織發(fā)展的需要。應(yīng)清楚地認識到,已有的條規(guī)內(nèi)容比較陳舊,條款過于抽象,缺乏可操作性,隨著非政府組織的急劇增加,很難適應(yīng)新形勢的要求。

3.社會公眾意識不強,社會公益、志愿精神不能滿足所需

非政府組織的正常運行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行為。雖然社會公眾捐贈意識有很大提高,但遠遠不能滿足非政府組織的需求。正由于慈善不足、志愿不足,導(dǎo)致非政府組織的財政危機正在吞噬非政府組織的本性即其非贏利性。據(jù)資料統(tǒng)計,美國非營利部門的資源總量為5085億美元,其中31.3%來源于政府資助,50.2%來源于會費、服務(wù)收費及投資回報,私人志愿捐款僅占總資源的18.4%。在我國現(xiàn)階段,不少人對志愿者的了解不夠,也缺乏對志愿者活動的認可制度。此外,慈善公益組織的數(shù)量和增長速度并未與我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展趨勢相吻合。這些問題的積壓已經(jīng)成為公益慈善組織發(fā)展的瓶頸。

4.資金與人力資源匱乏,導(dǎo)致非政府能力不足,效率低下

首先,由于各種現(xiàn)實原因存在,導(dǎo)致我國相當一部分非政府組織處于嚴重資金短缺狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計,我國非政府組織由各級政府提供財政撥款和補貼占到50%,政府以項目為引導(dǎo)的經(jīng)費支持占3.6%。其他主要的收入來源依次是:會費收入(21.2%);經(jīng)營性收入(6%);企業(yè)贊助和項目經(jīng)費(5.6%)。另外諸如募捐收入、國際組織和國外政府資助等方面的收入來源,合計不到5%。資金短缺很大程度上影響非政府組織活動開展與組織運行的效率。其次,在人力資源方面,非政府組織缺乏固定的人力資源補充途徑;在引進人才方面,非政府組織缺乏有效的激勵機制和進行系統(tǒng)專業(yè)培訓的指導(dǎo)人員。

三、完善和發(fā)展我國非政府組織的基本途徑

1.加強非營利組織立法

非營利部門以推進社會公益為組織的宗旨,但是由于某種個人、集團利益的驅(qū)動,其雖然有著相同的價值導(dǎo)向與道德的支持,但如果沒有強有力的法律制度進行規(guī)范,不加強立法,則難以保證其有序地展開公益活動。非營利組織的治理僅靠第二部門——政府的行為來規(guī)范醫(yī)療、教育、文藝、福利等機構(gòu)的公益活動,維持非營利界的秩序是不夠的。政府管理非營利機構(gòu)的方法實踐證明不僅效率低下,而且,由于官員的“尋租”行為,容易誘發(fā)非營利組織的失靈現(xiàn)象的發(fā)生。改革開放以來,我國加強了對科技、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面的立法工作。相關(guān)的法律制度,初步確立了第三部門在經(jīng)濟、社會發(fā)展中的地位和作用,使非營利組織能夠受法律的約束來依法公益。但是價值的多元化與權(quán)力的多極化,使非營利界活動范圍更加擴大,提供的準公共更加豐富,為保證公民得到質(zhì)量更高的準公共產(chǎn)品,急需研究制定新的法律制度,依法推進社會公益事業(yè)。

2.加強信息管理

為了進一步完善和發(fā)展我國的非政府組織,應(yīng)該對其活動過程的信息進行搜集、整理、分析,展開信息監(jiān)測管理工作。通過信息監(jiān)測,可以透過現(xiàn)象,揭示本質(zhì),從而可以有的放矢,制定相關(guān)的治理方法與措施。例如,上海市廣告監(jiān)測中心的最新通報表明,2002年3月在被監(jiān)測的453條醫(yī)療廣告中,有362條違法、違規(guī),比例高達79.9%,違法違規(guī)率列全部20個行業(yè)之首,因此,上海市工商行政管理局宣布,全市所有的醫(yī)療機構(gòu)及新聞媒體從4月16日起3個月內(nèi)停止發(fā)布各類醫(yī)療廣告。

3.建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機制

非營利組織目前的困境呼喚建立和完善自律性與他律性相結(jié)合的道德機制。自律性是指非營利部門的組織成員因具有優(yōu)秀道德品質(zhì),而在社會上從事各種活動過程中表現(xiàn)出來的自我約束力。道德體現(xiàn)在人們的情感信念之中,主要依靠社會輿論、習慣、良心、信仰來維護和保障實施。自律性能夠使第三部門的成員在推進社會的過程中,具有正義、民主、平等、良心、誠信等優(yōu)秀品質(zhì),強烈地認識到自己的責任,在面臨個人利益、集體利益、國家利益相沖突的道德窘境選擇時,能夠顧全大局、自覺放棄個人利益。他律性是指第三部門的成員在從事各種活動的過程中其道德行為受道德規(guī)范的約束。“自律”的增強往往是通過強化“他律”來實現(xiàn)的。因此,對于非營利組織要明確規(guī)定組織成員從事公益活動的一整套道德行為標準,對違反非營利組織道德標準的人,加大懲戒力度,大大提高違反道德者的成本。對于遵守者給予精神與物質(zhì)獎勵。

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