發(fā)揮政府作用　實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體的體面勞動

張　華

摘要:“體面勞動” 目前已經(jīng)成為世界各國的政府責任。它的宗旨在于維護勞工的合法權(quán)益和人格尊嚴。在中國,非正規(guī)就業(yè)群體的就業(yè)環(huán)境較差,實現(xiàn)他們的“體面勞動”還有很多困境,主要有:就業(yè)崗位不足、強資本弱勞動矛盾突出、社會保障滯后、組織化程度低。因此,對于非正規(guī)就業(yè)群體政府應(yīng)從就業(yè)機會、社會保障,監(jiān)督管理以及組織機制四個方面加強服務(wù)和引導,從而為其實現(xiàn)體面就業(yè)營造良好的宏觀環(huán)境。

關(guān)鍵詞:政府;非正規(guī)就業(yè)群體;體面勞動

中圖分類號:C913.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0057—03

“體面勞動”是國際勞工組織為了促進經(jīng)濟發(fā)展人道化而提出的就業(yè)理念,它的宗旨在于在勞動過程中切實維護勞工的合法權(quán)益和人格尊嚴。目前它已經(jīng)成為國際社會的共識,并成為經(jīng)濟全球化形勢下世界各國政府的重要責任和工作目標。從目前中國總體的就業(yè)狀況看,非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域與“體面勞動”的要求相去甚遠,成為實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)體面勞動的難點和重點。

一、非正規(guī)就業(yè)群體是實現(xiàn)體面勞動的關(guān)鍵

(一)體面勞動的提出

上世紀80年代以來,以跨國公司為載體的經(jīng)濟全球化迅猛發(fā)展,既促進了各項資源在世界范圍內(nèi)優(yōu)化配置和合理利用,推動了經(jīng)濟較快發(fā)展;又加劇了國際競爭,加重了國際壟斷資本對勞動者的剝削,導致用工領(lǐng)域出現(xiàn)了削減社會福利、裁減員工、勞動條件惡化、工人合法權(quán)益遭到踐踏、集體談判和工人參與等工會權(quán)利遭到削弱等非人道現(xiàn)象。國際勞工組織為了克服經(jīng)濟全球化對勞工的不利影響,提出了體面勞動的概念,即勞動者的權(quán)利得到保護、有足夠的收入、充分的社會保護和足夠的工作崗位。[1]為了實現(xiàn)“體面勞動”,國際勞工組織提出了四項戰(zhàn)略目標:在勞動過程中實施國際勞工標準、實現(xiàn)工作中的基本原則和權(quán)利;為勞動者創(chuàng)造更充分的、體面的就業(yè)機會;提供廣泛而有效的社會保護;通過政府、企業(yè)組織和工會共同參與的三方性機制,加強社會對話。

體面勞動與中國以人為本的發(fā)展理念不謀而合。在“2008經(jīng)濟全球化與工會”國際論壇上,胡錦濤總書記強調(diào),讓廣大勞動者實現(xiàn)體面勞動,特別是要致力于改善廣大勞動者的勞動條件、勞動收入、勞動保障、生活質(zhì)量、讓廣大勞動者更多分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。這是一個明確的信號,它意味著中國要順應(yīng)以人為本保障人權(quán)的時代精神,切實落實 “體面勞動”的要求,更加充分地維護勞動者合法權(quán)益,為勞動者謀求更大福祉。目前在中國,非正規(guī)就業(yè)群體的就業(yè)環(huán)境和勞動條件較差、相關(guān)權(quán)益缺乏尊重與維護,常常遭遇社會歧視,我們應(yīng)當特別關(guān)注他們的體面就業(yè)。

(二)非正規(guī)就業(yè)群體數(shù)量不斷增加,成為實現(xiàn)全社會范圍內(nèi)體面勞動的關(guān)鍵

在中國,“非正規(guī)就業(yè)”是指勞動者與用人單位未建立穩(wěn)定的中長期勞動法律關(guān)系、勞動時間不確定、勞動報酬不穩(wěn)定且不規(guī)律、缺乏單位性社會保障、或以個體勞動形式從事靈活多樣的生產(chǎn)或服務(wù)的就業(yè)形式。它是伴隨改革開放和經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌而發(fā)展起來的,主要包括三種形式:一是非正規(guī)部門就業(yè)。主要指國有企事業(yè)單位和行政機關(guān)之外的就業(yè)形式,如個體工商戶、私營企業(yè)中的就業(yè)形式;二是靈活就業(yè)。主要指正規(guī)部門中的非全日制就業(yè)形式,如臨時工、季節(jié)工、階段工以及遠程就業(yè)、兼職就業(yè)等現(xiàn)代就業(yè)形式;三是獨立性就業(yè)。如律師、記者等自由職業(yè)者以及街頭小商販、家政服務(wù)員等自主型就業(yè)形式。從主體來看,城市下崗人員、失業(yè)人員,農(nóng)民工、待業(yè)大學生是非正規(guī)就業(yè)群體的主要構(gòu)成者,高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員只占少數(shù)。

非正規(guī)就業(yè)由于進入門檻低和較強的靈活性對勞動力有很強的吸納能力,已經(jīng)成為中國解決就業(yè)問題的重要途徑。根據(jù)《2006中國非正規(guī)就業(yè)發(fā)展報告》,截至2006年,我國城鎮(zhèn)的非正規(guī)就業(yè)總?cè)藬?shù)約為1.36億,基本占到城鎮(zhèn)部門總就業(yè)人口的51%;非正規(guī)就業(yè)對我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率已超過35%。但其發(fā)展質(zhì)量不容樂觀。總體來看,目前的非正規(guī)就業(yè)多為被迫型就業(yè),它只是低素質(zhì)人口為了謀生和生產(chǎn)自救而進行的無奈選擇。這些就業(yè)人員多數(shù)教育水平和勞動技能較低、勞動環(huán)境差,缺乏生產(chǎn)經(jīng)營實力、融資困難,容易陷入低收入的貧困陷阱,游離于社會的邊緣,是典型的社會弱勢群體。因此,我們要在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)體面勞動,必須以促進非正規(guī)就業(yè)群體的體面就業(yè)為重點。

二、非正規(guī)就業(yè)群體實現(xiàn)“體面勞動”所面臨的困境

從目前來看,非正規(guī)就業(yè)群體難以實現(xiàn)有尊嚴、體面的勞動主要原因在于缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境和政策服務(wù)。長期以來,由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響,非正規(guī)就業(yè)常常被視作體制外就業(yè)和傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)的補充,其發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展前途常常被忽視,導致它在就業(yè)結(jié)構(gòu)中處于邊緣地位。近幾年,雖然國家和各級政府對非正規(guī)就業(yè)的重要地位有了相應(yīng)的認識,但由于政府責任不到位,要實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體的體面勞動還面臨一系列的困境。

(一)就業(yè)崗位不足,缺乏有利的就業(yè)環(huán)境

根據(jù)國際勞工組織的戰(zhàn)略目標,實現(xiàn)體面勞動首要的目標就是促進就業(yè),即社會和政府要盡可能地為勞動者創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和工作崗位。但是從中國現(xiàn)實來看,無論傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)還是非正規(guī)就業(yè)都面臨崗位供給不足的困境。相對而言,非正規(guī)就業(yè)的就業(yè)供給更為缺乏。目前中國低端勞動力基數(shù)很大,而且近幾年隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變以及高等教育擴招等宏觀政策環(huán)境的變化,其供大于求的特點明顯加劇,就業(yè)競爭越演越烈。特別是隨著中國經(jīng)濟增長由資源和勞動力依賴型向知識與技術(shù)依賴型轉(zhuǎn)變,社會對勞動者的知識和技能要求越來越高,低門檻就業(yè)崗位越來越少。而在非正規(guī)就業(yè)群體中大多是學歷低、技能差的低端勞動人口,所以非正規(guī)就業(yè)群體很難適應(yīng)新形勢的要求,導致其就業(yè)形勢極其嚴峻。由于就業(yè)崗位不足,非正規(guī)就業(yè)群體常常會減少對就業(yè)的附加期待,他們往往為了抓住難得的就業(yè)機會,而放棄對相關(guān)勞動權(quán)益的訴求,維權(quán)意識淡漠,對用工環(huán)境的質(zhì)量要求相對較低,從而直接影響了其勞動環(huán)境的體面化程度。

(二)強資本弱勞動矛盾突出,勞工權(quán)益容易受到侵害

體面勞動以實現(xiàn)公平正義為宗旨,追求工人的待遇及勞動環(huán)境遵從尊重人類尊嚴的基本標準,要求在生產(chǎn)過程中各種生產(chǎn)要素所有者地位平等,使勞動者在健康、安全、平等的環(huán)境中自主勞動。然而目前由于非正規(guī)就業(yè)勞動力市場供給量大、替代性很強、缺乏勞工維權(quán)機制,從而形成了“強資本弱勞動”的格局,使非正規(guī)就業(yè)群體在勞動關(guān)系中處于弱勢地位,合法權(quán)益容易受到侵害。主要表現(xiàn):勞動關(guān)系不穩(wěn)定,勞動合同隨時可能中止,導致勞動者常常處于失業(yè)的威脅之中;用工單位和雇主隨意克扣和拖欠工資、延長勞動時間等侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生;很多用工單位為了節(jié)約成本,不惜以惡化用工條件和降低工資標準為代價,導致勞動者勞動報酬極其低下,勞動環(huán)境極其惡劣,面臨很大的安全和健康風險。在生產(chǎn)要素市場上的被動地位和弱勢處境,導致非正規(guī)就業(yè)者很難獲得公正、平等的待遇,相關(guān)權(quán)益無法得到有效的保障。

(三)社會保障滯后,缺乏有效的社會保護

體面勞動追求為勞動者提供廣泛而有效的社會保護,使勞動者在遇到健康問題、工傷事故、疾病、喪失勞動能力和需要養(yǎng)老以及社會救濟時能及時獲得有效的社會幫助。[3]非正規(guī)就業(yè)群體正在成為當今中國不可或缺的勞動力量,但他們普遍缺乏基本的社會保障。從現(xiàn)實情況看,由于勞動關(guān)系和收入水平的不確定性,在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下,企業(yè)與勞動者很難比照工資總額分別繳納所承擔的各種社保費用。[4]而且,由于現(xiàn)行社會保障制度是基于傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)狀態(tài)建立和發(fā)展起來的,與促進非正規(guī)就業(yè)發(fā)展的要求嚴重不相適應(yīng)。社會保障的繳費標準、繳費方式、繳費責任及“續(xù)?！狈绞降纫?guī)定在非正規(guī)就業(yè)狀態(tài)下很不適用。另外,目前國家尚未建立專門的針對非正規(guī)就業(yè)群體特點的社會保障機制。社會保障的缺失導致非正規(guī)就業(yè)人員無法公平地享受社會發(fā)展成果,影響了他們對就業(yè)的滿意度和體面化體驗。

(四)組織化程度低,缺乏維權(quán)機制

體面勞動追求勞工有機會表達意見和參與關(guān)系到其切實利益的集體決策,并有表示不滿和提出質(zhì)疑的權(quán)利,加強他們在社會中的話語權(quán)。而目前非正規(guī)就業(yè)群體分布的領(lǐng)域比較廣泛而且比較松散,沒有統(tǒng)一和明確的組織為其進行利益代言和組織管理,組織化程度較低,缺乏表達意見和維護權(quán)益的平臺與渠道。由于沒有組織依托,非正規(guī)就業(yè)群體在與相關(guān)社會力量的博弈中集體失語,即使遭遇侵權(quán)行為也往往是忍氣吞聲,更不要提享有參與決策和發(fā)表意見的機會了。

三、關(guān)于發(fā)揮政府作用,實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體體面勞動的對策建議

實現(xiàn)“體面勞動”,要求勞動者不僅要有一份養(yǎng)家糊口的“活計”,而且要有穩(wěn)定的就業(yè)機會、充分的社會保障以及工作中廣泛的權(quán)利,從而可以通過體面的、有尊嚴的勞動來主宰自己的命運。從當前的實際出發(fā),中國政府要實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體的體面勞動有兩個重點:一是切實增加非正規(guī)就業(yè)的數(shù)量和規(guī)模,為勞動者提供更多的就業(yè)機會;二是加強政策服務(wù)和宏觀管理,規(guī)范非正規(guī)就業(yè),切實維護勞動者的勞動權(quán)利和人格尊嚴。

(一)以促進就業(yè)為首要任務(wù),為非正規(guī)就業(yè)群體創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境

就業(yè)是民生之本,工作崗位是社會成員分享發(fā)展成果和參與社會分配的根本依托。目前非正規(guī)就業(yè)人員缺乏充分的就業(yè)機會,因而他們在社會資源分配中處于不利地位。因此,要實現(xiàn)這個群體的體面勞動根本途徑在于為他們提供較為寬松的就業(yè)環(huán)境,加強他們在就業(yè)方面的主動性和選擇性。為此,政府應(yīng)把千方百計增加就業(yè)崗位作為工作的重中之中,切實解決非正規(guī)就業(yè)崗位供給不足的問題。一是要樹立經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)相結(jié)合的理念,在推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的過程中,各級政府要處理好勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè),以帶動更多的就業(yè)崗位;同時特別要重視扶持和鼓勵勞動密集型的中小企業(yè)和微型企業(yè)的發(fā)展,可以通過財政補貼、稅收、信貸等經(jīng)濟手段間接地為其提供資源支持,幫助他們提高生產(chǎn)經(jīng)營能力,使他們盡可能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。二是政府要充分利用好社會公共領(lǐng)域的就業(yè)資源,在公共事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域挖掘就業(yè)潛力,為非正規(guī)就業(yè)者創(chuàng)造就業(yè)機會。三是政府要從政策和實踐上徹底消除就業(yè)歧視,在城鄉(xiāng)之間和各種所有制企業(yè)之間建立起統(tǒng)一、開放、競爭有序的勞動力市場,進一步清理和消除對非正規(guī)就業(yè)的限制性政策,打破非正規(guī)部門和正規(guī)部門的待遇界限,實現(xiàn)各種經(jīng)濟實體和各種勞動力平等競爭的勞動力市場體系,使勞動力資源能夠平等的參與就業(yè)競爭和職業(yè)選擇,從而保證非正規(guī)就業(yè)群體享有平等的就業(yè)機會。

(二)建立健全社會保障體系,為非正規(guī)就業(yè)群體提供有效的社會保護

實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體的體面勞動,就要為他們提供平等和足夠的社會保護,建立健全社會保障體系,切實維護勞動者的社會權(quán)益。首先,要實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)群體社會保障建設(shè)和現(xiàn)有社會保障制度的有效銜接。各級政府應(yīng)結(jié)合非正規(guī)就業(yè)的社會保障需要積極探索擴大社會保障面的相關(guān)政策,進一步打破社會保障體系的地區(qū)、單位和身份限制,努力進行制度和體制創(chuàng)新,建立統(tǒng)一的居民社會保障標準,實現(xiàn)現(xiàn)有社會保障框架與非正規(guī)就業(yè)基本需求的有效銜接,使非正規(guī)就業(yè)者能夠獲得平等的社會保障服務(wù)。目前可以考慮把進城的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系,對承擔社會保障責任的用人單位,政府可以給予社保補貼。其次,積極探索制度創(chuàng)新,為非正規(guī)就業(yè)群體建立專門的社會保障機制,其中保障水平、繳費標準、繳費年限、繳費方式和投保與續(xù)保程序等方面要充分考慮其特殊性,盡量做到多層次和靈活化。目前,最迫切的是為其建立最低生活保障制度、失業(yè)保險和工傷保險,以保證其基本收入和最起碼的社會關(guān)懷。再次,在管理方面,可以充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù),為其建立一個全國統(tǒng)一的社會保障管理網(wǎng)絡(luò),設(shè)立社會保障個人檔案和個人賬戶,以適應(yīng)其流動性和分散性強、勞動關(guān)系不穩(wěn)定的特點,方便其社會保障的接續(xù)和轉(zhuǎn)移。

(三)加大監(jiān)管力度,規(guī)范非正規(guī)就業(yè)的管理和運行

健全監(jiān)管機制,從部門設(shè)立、具體生產(chǎn)經(jīng)營和用工規(guī)則上加以規(guī)范和管理,是確保非正規(guī)就業(yè)良性發(fā)展和維護勞動者合法權(quán)益的重要條件。首先,要建立和完善相關(guān)法律法規(guī),明確非正規(guī)就業(yè)的法律地位。目前多數(shù)法律規(guī)定是基于傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)形式制定的,不適用非正規(guī)就業(yè)的相關(guān)要求,導致在非正規(guī)就業(yè)中違法違規(guī)現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)而且很難通過法律途徑予以合理解決,使非正規(guī)就業(yè)者遭遇侵權(quán)行為時往往無法依法維權(quán)。因此,要盡快出臺專門調(diào)節(jié)非正規(guī)就業(yè)的法律制度,對其中的勞動合同簽訂、勞動時間、勞動報酬、勞動環(huán)境以及權(quán)責分配等做出明確的法律規(guī)定,以樹立其法律權(quán)威,從而督促非正規(guī)就業(yè)者的雇主和雇傭部門遵守用工標準,為非正規(guī)就業(yè)的有序發(fā)展提供具體有效的法律支持。同時,政府還要注意實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)的立法與其他部門的法律內(nèi)容的有效銜接。在諸如非社會保障、企業(yè)監(jiān)管、安全生產(chǎn)的法律以及《刑法》、《稅法》、《工商法》、《工會法》等相關(guān)法律中滲透相應(yīng)的對非正規(guī)就業(yè)進行法律規(guī)范的內(nèi)容。其次,政府要針對非正規(guī)就業(yè)群體開展法制教育與培訓,提高他們的法律意識和自我保護能力,并為他們構(gòu)建法律援助的“綠色通道”,使他們能夠及時獲得便捷、有效的法律服務(wù)。再次,建立上下貫通的科學管理體系?？茖W高效的管理體制是非正規(guī)就業(yè)規(guī)范化運行的組織保證。因此,要建立健全非正規(guī)就業(yè)的管理部門。筆者認為非正規(guī)就業(yè)應(yīng)由人力資源和社會保障部統(tǒng)一管理,可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為基準單位,從中央到地方,在各級人力資源和社會保障部設(shè)立專門的室(所)負責相應(yīng)的日常管理,并給予專門的人員和機構(gòu)配置費,完善相關(guān)人員和設(shè)施配置,從而形成一個統(tǒng)一、順暢、有序的管理體系。

(四)完善組織化服務(wù),加強社會對話

社會學認為,一個群體的力量和社會地位取決于這個群體的組織化程度。因此,要改變非正規(guī)就業(yè)群體的弱勢地位,政府應(yīng)該積極建立相關(guān)的平臺和機制把分散的非正規(guī)就業(yè)人員組織起來,提高他們的組織化程度,賦予其應(yīng)有的話語權(quán)。要把分散的非正規(guī)就業(yè)群體組織起來,可以在以下兩方面進行嘗試:一是落實中央精神,創(chuàng)新工會工作體制,把非正規(guī)就業(yè)人員納入工會的組織保障體系。各級工會可以在非正規(guī)就業(yè)群體集中的行業(yè)企業(yè)集中組建針對他們的行業(yè)工會和企業(yè)工會聯(lián)合會,并積極探索相應(yīng)的會籍管理制度以及這些工會和現(xiàn)有工會體制的銜接機制。二是,積極開展勞務(wù)派遣,政府可以聯(lián)合一些社會非營利組織和政府機構(gòu),如工商聯(lián)、婦聯(lián)、民政等部門為非正規(guī)就業(yè)群體提供勞務(wù)派遣服務(wù)。通過上述這些組織化的管理與服務(wù),既可以從整體上為非正規(guī)就業(yè)群體的維權(quán)和表達訴求提供組織依托,又能促進對非正規(guī)就業(yè)的高效管理,從而降低非正規(guī)就業(yè)對社會的不良影響。

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(責任編輯/王麗君)