失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀及其對策分析

權(quán)　英

摘要:失地農(nóng)民問題是城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的必然趨勢。雖然政府對失地農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償,但由于土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征用制度以及社會保障制度的不完善,仍然蒙受著經(jīng)濟(jì)權(quán)益的損害、政治權(quán)益的剝奪和社會發(fā)展權(quán)益的缺失,成為城市化進(jìn)程中的新的弱勢群體。因此,要改革土地產(chǎn)權(quán)制度,完善土地征用制度,健全社會保障體系,進(jìn)一步維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;權(quán)益保障;土地產(chǎn)權(quán);土地征用;社會保障

中圖分類號:C912.82文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0052—02

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,失地農(nóng)民不斷涌現(xiàn)。雖然我國政府對失地農(nóng)民進(jìn)行了補(bǔ)償,但是由于相關(guān)權(quán)益補(bǔ)償機(jī)制等配套措施的不完善,使得失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無人員,徘徊在城市的邊緣,生活處于貧困中。因此,維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益已成為當(dāng)前社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題,直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的和諧與穩(wěn)定。

一、失地農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀

土地對農(nóng)民而言,集經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、就業(yè)權(quán),、社會保障權(quán)于一身,隨著農(nóng)村土地的征用和喪失,農(nóng)民也就失去了與之相對應(yīng)的一系列權(quán)益保障。

第一,失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損。首先,隨著農(nóng)村城市化的發(fā)展,土地資源的短缺,土地資源的增值效用逐漸擴(kuò)大,土地的含金量也越來越高,農(nóng)民所擁有的土地財(cái)產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性日益顯性化,農(nóng)民一旦失地將會失去這一切。在現(xiàn)實(shí)的征地過程中,有些當(dāng)?shù)卣畬κУ剞r(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)未予以充分尊重,在征用農(nóng)民土地時,長期低價進(jìn)、高價出,獲取巨額差價,使失地農(nóng)民得不到合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,也分享不到土地作為財(cái)產(chǎn)發(fā)生增值的成果,從而導(dǎo)致失地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益大量流失。其次,收入不穩(wěn)定,生活水平下降,生存權(quán)受損。失地農(nóng)民失去土地后,生活支出費(fèi)用增加,且一次性貨幣補(bǔ)償,主要用于房屋建設(shè)、子女婚嫁或償還債務(wù),加之無穩(wěn)定的收入來源,生活水平逐漸下降。

第二,失地農(nóng)民的政治權(quán)利受損。首先,《土地管理法》規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依法征用或征收農(nóng)村集體土地。但我國現(xiàn)行法規(guī)對公共利益的范圍界定采取的均是概括式規(guī)定,沒有一個明確界定。因此,有的地方政府片面追求地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展,打著“公共利益”幌子,以低價補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)民集體土地。其次,征地程序侵害了被征地農(nóng)民的知情權(quán)。在實(shí)際過程中,農(nóng)村集體土地征用過程中沒有按審批程序進(jìn)行。對土地被征用后的用途、征地的補(bǔ)償安置方案等,沒有聽取被征地農(nóng)民的意見,沒有給失地農(nóng)民主張權(quán)利的機(jī)會。

第三,失地農(nóng)民的社會發(fā)展權(quán)益受損。首先,我國城鄉(xiāng)二元體制把農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。對農(nóng)民而言,土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,失去土地意味著失去了養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保障。農(nóng)民在失去土地的同時失去了農(nóng)民的身份和土地的績效福利,且又沒有獲得城市市民的社會保障待遇,從而使大量失地農(nóng)民成為不同于一般的農(nóng)民和市民的新的弱勢群體。其次,土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料、工作場所、收入來源,為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會。農(nóng)民失去了土地,就意味著失去了這種附著在土地上的就業(yè)機(jī)會。由于我國的二元用工制度,以及失地農(nóng)民的自身素質(zhì)、擇業(yè)觀念等因素的影響,失地農(nóng)民再就業(yè)面臨巨大的困難,生活難以保障。再次,失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展得不到保證。生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),在基本生活面臨較大困難的情況下,可持續(xù)發(fā)展必然艱難,薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以完成子女的教育,難以支出高昂的就業(yè)培訓(xùn)費(fèi),有心無力。

二、失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因

失地農(nóng)民權(quán)益受損是由多方面造成的,其主要原因包括由于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,國家利益高于一切,政府包辦一切,工業(yè)和城市的發(fā)展先于一切等觀念影響下形成的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地征用制度、社會保障制度等制度中的缺陷。

第一,土地產(chǎn)權(quán)的法律界定不清晰。首先,我國《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體,農(nóng)民對土地?fù)碛胁糠炙袡?quán)。但在實(shí)際操作過程中,實(shí)際擁有分配土地絕對權(quán)利的是政府,而非農(nóng)民?！稗r(nóng)村集體”是一個“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”,是一個虛置的權(quán)利主體。其次,農(nóng)民擁有土地的部分所有權(quán)是一種殘缺的“所有權(quán)”。與所有權(quán)相關(guān)的物權(quán),如處分權(quán)、收益權(quán)等都不能得到充分體現(xiàn),這就剝奪了農(nóng)民參與談判的地位、資格、權(quán)利和機(jī)會,農(nóng)民不能在國家征地、社會保障、就業(yè)安置等方面獲得與政府或開發(fā)商直接談判的權(quán)利,利益主體地位得不到法律的全面保護(hù)[1]。

第二,現(xiàn)行征地制度不完善。首先,征地范圍無限制,土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值以及融資、保值增值的作用,使建設(shè)占用耕地增長過快的勢頭難以遏制。2002年至2007年全國耕地凈減少6300萬畝,其中70%以上為非農(nóng)建設(shè)占用。其次,土地征用補(bǔ)償制度不合理。雖然2004年8月施行的《土地管理法》和國土資源部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》提高了土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但其征地補(bǔ)償費(fèi)按土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來測算,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)大大低于土地的市場價格,沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值,沒有考慮到土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能,更沒有體現(xiàn)土地市場的供需狀況,征收補(bǔ)償范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低,征地補(bǔ)償分配不規(guī)范,使失地農(nóng)民所得分配甚少。再次,土地征用程序不規(guī)范。我國法律規(guī)定,征用土地以及征地補(bǔ)償方案實(shí)施以前,必須要進(jìn)行公告。但在實(shí)際工作當(dāng)中,一些地方政府在征用農(nóng)村集體所有土地前,基本沒有征求意見或進(jìn)行公告。土地征用過程不透明,農(nóng)民失去了必要的群眾監(jiān)督機(jī)制,更談不上對農(nóng)民合法權(quán)益的保障。

第三,社會保障制度不健全。首先,單一貨幣補(bǔ)償方式難以適應(yīng)社會保障的需要。農(nóng)民土地被征用后政府給予失地農(nóng)民一定的補(bǔ)償。雖然補(bǔ)償金能夠解決現(xiàn)實(shí)的困境,但從現(xiàn)有的體制來看,除了貨幣補(bǔ)償以外,國家缺乏配套的保障機(jī)制,無法滿足農(nóng)民長遠(yuǎn)安身立命的需要。其次,保障資金難以到位和缺乏管理。對于社會保障資金涉及政府、集體、個人三方面,各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)在收到財(cái)政部門撥入的失地農(nóng)民社會保障補(bǔ)助資金后,與鎮(zhèn)政府其它項(xiàng)目資金混合管理、使用,難免存在被擠占、挪用的現(xiàn)象,且主要采取存本付息、逐步支付的方法,大部分資金已用于企業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等,事實(shí)上這部分資金已成為難以化解的潛在風(fēng)險(xiǎn),難以收回。再次,社會保障范圍狹窄。由于社會保障資金缺口較大,社會保障機(jī)制尚未建立,僅部分失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn),大部分未能享受城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的待遇。特別是大多數(shù)失地農(nóng)民主要從事臟、累和高危險(xiǎn)的勞動,且工資水平低于城鎮(zhèn)居民水平,未簽訂勞動合同,不享有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等,再就業(yè)陷入困境。

三、失地農(nóng)民權(quán)益保障的對策

農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者,理應(yīng)成為城市化的受益者。土地作為農(nóng)村家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),是農(nóng)民最后的生活安全保障。因此,要保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益,不僅要保證現(xiàn)有的生活水平,給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而且要建立和健全維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)制度。

第一,改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在我國農(nóng)村土地所有權(quán)的界定不清,農(nóng)地所有權(quán)主體虛置而多元,且在實(shí)踐中農(nóng)地所有權(quán)主體嚴(yán)重錯位。為此,首先,要明確集體土地所有權(quán)主體,將目前的村、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三種農(nóng)民集體所有改為村民委員會范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同所有,賦予“農(nóng)民集體組織”代行集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利。其次,要健全農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,使農(nóng)民的土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都能得到更好的保障[2]。

第二,完善土地征用制度?，F(xiàn)行征地政策不合理是失地農(nóng)民權(quán)益受損的直接原因,有關(guān)失地農(nóng)民問題的政策缺陷,必然會導(dǎo)致土地收益權(quán)利的缺陷。因此必須要導(dǎo)入市場機(jī)制,改革征地制度。首先,要嚴(yán)格界定“公共利益”的范疇,把政府征地嚴(yán)格限定在公益用地的范圍之內(nèi)。其次,要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制,確立土地征用的主體、客體、估價公平基礎(chǔ)上的土地補(bǔ)償機(jī)制的同時在公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)原則下,確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并建立征收征購雙軌并存的征地補(bǔ)償制度,對公益性非贏利征收和非公益性經(jīng)營用地兩類不同性質(zhì)征地行為,采取不同的補(bǔ)償方式。再次,積極尋找有效的安置方式,在征地過程中,或者保留部分土地的農(nóng)村集體所有權(quán),集中開發(fā)建設(shè),安置失地農(nóng)民;或者使農(nóng)民折價入股,分享工業(yè)化利益;或者利用征地補(bǔ)償費(fèi),為失地農(nóng)民提供社會保障基金,實(shí)現(xiàn)社會保障安置[3]。最后,要規(guī)范和完善土地征用程序,充分尊重失地農(nóng)民的知情權(quán),引入預(yù)征制度和完善聽證程序,對征地程序的合法性、公正性以及征地補(bǔ)償費(fèi)的分配等進(jìn)行監(jiān)督。

第三,健全社會保障體系。失地農(nóng)民失去土地,實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,成為了城市居民,應(yīng)該享有與城市居民相同的社會保障待遇,因此要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障機(jī)制。首先,要建立失地農(nóng)民的社會保障基金,加強(qiáng)監(jiān)督和管理,將政府社會保障基金、土地征用升值的一部分資金和土地補(bǔ)償費(fèi)用的一部分資金作為保障基金,并設(shè)立專戶,政府專人負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。其次,要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度。一是根據(jù)城鄉(xiāng)生活的實(shí)際狀況,由相關(guān)部門核定一個標(biāo)準(zhǔn),參照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位退休職工的待遇,對男滿60周歲、女滿55周歲的被征地農(nóng)民,按月發(fā)放基本生活補(bǔ)貼。二是各地應(yīng)要堅(jiān)持因地制宜的醫(yī)療保障制度,充分吸納社會醫(yī)療救助資金,強(qiáng)化政府與民間的多元投入,引導(dǎo)企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個人等方面的捐助,建立國家、集體和個人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。三是合理界定保障對象,對生活確實(shí)困難達(dá)不到城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的所有符合條件的失地農(nóng)民,參照城市低保的做法,由本人申請經(jīng)民政部門審核后納入農(nóng)村低保范圍,各地考慮地方財(cái)政和集體的承受能力,科學(xué)確定最低生活保障線。該筆資金應(yīng)由財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織共同負(fù)擔(dān)。同時,輔之以各種社會化的幫扶資金[4]。再次,完善就業(yè)保障機(jī)制。對農(nóng)民而言,失去土地就意味著失去了就業(yè)崗位。只有解決了就業(yè)問題,失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)才得以解決,為此要徹底打破城鄉(xiāng)二元格局,消除各種就業(yè)歧視,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力服務(wù)體系。

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(責(zé)任編輯/彭巍)