我國(guó)糧食核心區(qū)建設(shè)執(zhí)行層面的困境與對(duì)策

談　琰

中共中央在2008年的一號(hào)文件中提出要“實(shí)施糧食戰(zhàn)略工程，集中力量建設(shè)一批基礎(chǔ)條件好、生產(chǎn)水平高和調(diào)出量大的糧食核心產(chǎn)區(qū)”。國(guó)家這一重大決策，立足點(diǎn)是應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)期糧食安全。

糧食安全是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，中央出臺(tái)鼓勵(lì)和扶持糧食生產(chǎn)的決策具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。但從執(zhí)行層面上看，糧食核心區(qū)則可能因承擔(dān)糧食安全的機(jī)會(huì)成本，導(dǎo)致在新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中喪失機(jī)遇。如果不能有效解決糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷(xiāo)區(qū)的利益均衡問(wèn)題，則糧食主產(chǎn)區(qū)政府和糧農(nóng)的積極性就不會(huì)有大的提高，政策效果將會(huì)大打折扣，政策執(zhí)行力也將削弱，政策的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。

一、“糧食核心區(qū)建設(shè)”政策出臺(tái)的背景

1全球糧食危機(jī)顯現(xiàn)。近年來(lái)，在跨國(guó)糧商及一些國(guó)際糧食炒家的操控下，國(guó)際糧價(jià)大起大落，由此引起全球性的糧食恐慌，我國(guó)利用國(guó)際市場(chǎng)解決糧食問(wèn)題的空間越來(lái)越小。

2我國(guó)糧食需求剛性增強(qiáng)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委2008年11月預(yù)測(cè)，2010年全國(guó)糧食需求總量達(dá)到1.05萬(wàn)億斤；2020年糧食需求總量1.145萬(wàn)億斤，與2008年相比，年均增加100億斤。

3我國(guó)糧食增產(chǎn)潛力有限。耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對(duì)糧食生產(chǎn)的約束日益突出。

在上述信號(hào)的警示下，糧食安全已經(jīng)上升到國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度。構(gòu)建糧食安全保障體系，已經(jīng)成為我國(guó)面臨的重大而緊迫的問(wèn)題。在這一大的背景下，糧食核心區(qū)建設(shè)也就成為保證糧食安全的重要政策手段。

二、糧食核心區(qū)建設(shè)利益主體的矛盾沖突

1糧食核心區(qū)建設(shè)利益主體的價(jià)值沖突。

從價(jià)值因素分析，中央政府、地方政府和農(nóng)民三大利益主體存在價(jià)值導(dǎo)向的不一致。

中央政府的價(jià)值判斷以國(guó)家糧食安全為終極目標(biāo)；地方政府的價(jià)值判斷是從地區(qū)利益最大化和政績(jī)最大化考慮；農(nóng)民則以收入的最大化和生產(chǎn)的低風(fēng)險(xiǎn)作為自己的價(jià)值取向。這三個(gè)利益主體價(jià)值取向存在明顯的差異，沖突是必然的。

2糧食核心區(qū)建設(shè)利益主體的目標(biāo)多元化沖突。

中央政府、地方政府和農(nóng)民三大利益主體存在目標(biāo)的多重性。糧食安全、GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)、農(nóng)民增收是糧食核心區(qū)建設(shè)利益主體各自的主要目標(biāo)指向。而農(nóng)民增收最理性的選擇是脫離效益較低的糧食生產(chǎn)。由于我國(guó)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，種糧農(nóng)民很難分享CDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)的好處。

3糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷(xiāo)區(qū)的利益矛盾。

我國(guó)有13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的3/4以上，但目前這13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)，真正能調(diào)出糧食的也只有河南、黑龍江、吉林等6個(gè)省，其他僅能自保。千百年來(lái)的“南糧北運(yùn)”悄然演變?yōu)椤氨奔Z南調(diào)”。

我們看到，在一些曾經(jīng)的糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食主銷(xiāo)區(qū)的同時(shí)，是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食安全沒(méi)有問(wèn)題，存在糧食安全問(wèn)題的是糧食主銷(xiāo)區(qū)，但糧食主銷(xiāo)區(qū)的糧食安全卻由糧食主產(chǎn)區(qū)買(mǎi)單、承擔(dān)糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，造成事實(shí)上的窮省補(bǔ)貼富省，造成地區(qū)發(fā)展不均衡，這問(wèn)題如不解決，不僅糧食核心區(qū)建設(shè)的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，糧食安全也無(wú)法保證。

三、糧食核心區(qū)建設(shè)的政策困境

1糧食核心區(qū)建設(shè)的政策功能不強(qiáng)。據(jù)了解，糧食核心區(qū)建設(shè)并沒(méi)有在種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具直補(bǔ)、轉(zhuǎn)移支付外，再增加額外的財(cái)政支持，與糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)糧食安全的責(zé)任不對(duì)等，難以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

2糧農(nóng)的生產(chǎn)積極性不高。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低；二是受自然因素影響，糧食生產(chǎn)中不確定因素多，風(fēng)險(xiǎn)較大；三是糧食生產(chǎn)成本上升，農(nóng)用物資漲幅較大，種糧投入急劇增加；四是糧食價(jià)格不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)動(dòng)力不足。

3地方政府執(zhí)行政策表面化。按照我國(guó)干部選拔任用機(jī)制，干部考核更看重的是地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這就造成地方干部對(duì)保障糧食安全的政策往往采取消極應(yīng)付甚至抵制的態(tài)度，象征性地執(zhí)行。究其原因有二：一是糧食生產(chǎn)收益不高，抓糧食生產(chǎn)不如抓二、三產(chǎn)業(yè)更能彰顯政績(jī)。2008年河南糧食產(chǎn)量1074億斤，用當(dāng)前價(jià)格計(jì)算，糧食產(chǎn)值僅為900多億元，比海爾集團(tuán)一個(gè)企業(yè)的年銷(xiāo)售收入還少300多億元；二是糧食生產(chǎn)對(duì)耕地依賴(lài)大，限制了地方政府工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的用地預(yù)期，增加了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本，更直接減少了地方政府的土地收益，地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。

4糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍滯后。以河南省為例。河南用全國(guó)1/16的耕地，生產(chǎn)了全國(guó)1/4的小麥、1/10的糧食。糧食總產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)9年位居全國(guó)第一，不僅解決了河南省近一億人口的吃飯問(wèn)題，而且每年還往外省調(diào)出300多億斤商品原糧和糧食制成品，為國(guó)家的糧食安全作出了重要貢獻(xiàn)。但是，作為全國(guó)糧食生產(chǎn)第一大省和糧食調(diào)出第一大省，卻不折不扣是財(cái)政窮省，人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入920.4元，僅相當(dāng)于山東、浙江、江蘇、廣東的51.5％、28.2％、31.4％和31.2％。河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的能力不強(qiáng)。

四、糧食核心區(qū)建設(shè)政策困境的化解

1加大政府投入。中央把三農(nóng)工作作為“重中之重”的戰(zhàn)略部署已經(jīng)6年，新農(nóng)村建設(shè)已開(kāi)展了3年，但鄉(xiāng)村與城市比，農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)相比，糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷(xiāo)區(qū)相比，發(fā)展的速度是更慢，發(fā)展的質(zhì)量是更差。城鄉(xiāng)、工農(nóng)、東西部差距已大大超過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的合理限度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源和市場(chǎng)的正常梯級(jí)傳遞鏈條斷裂，產(chǎn)業(yè)間互相支持的效應(yīng)喪失，市場(chǎng)作用失靈。在這種背景下，政府必須通過(guò)強(qiáng)有力的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域平衡加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的傾斜支持，才能將差距縮小到合理范圍，形成合理的產(chǎn)業(yè)梯度，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。日本、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)在工業(yè)化中期，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中最主要的經(jīng)驗(yàn)就是政府主導(dǎo)、加大投入。

2建立糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷(xiāo)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。建立產(chǎn)、銷(xiāo)區(qū)共同承擔(dān)的糧食安全責(zé)任機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，進(jìn)一步建立和完善產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)之間相對(duì)穩(wěn)定的購(gòu)銷(xiāo)銜接和利益補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵(lì)銷(xiāo)區(qū)與產(chǎn)區(qū)通過(guò)遠(yuǎn)期合約的方式，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的購(gòu)銷(xiāo)關(guān)系；鼓勵(lì)銷(xiāo)區(qū)到產(chǎn)區(qū)直接投入，建立穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)供應(yīng)基地；擇機(jī)開(kāi)征糧食消費(fèi)稅，建立糧食生產(chǎn)發(fā)展基金，專(zhuān)項(xiàng)用于增加糧食調(diào)出省的農(nóng)業(yè)投入。

3加大對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)補(bǔ)力度。調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。產(chǎn)糧大縣，大多是財(cái)政窮縣，缺乏支持糧食生產(chǎn)的動(dòng)力和能力。這是一些地方口中抓糧、熱衷招商，引發(fā)耕地不斷被變相占用的重要因素。目前從河南省的實(shí)際看，“高產(chǎn)窮縣”問(wèn)題依然突出，生產(chǎn)糧食越多財(cái)政越窮，一定程度上影響了產(chǎn)糧大縣的積極性。2008年，國(guó)家共對(duì)河南省92個(gè)糧食生產(chǎn)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金13.6億元，縣均僅1478萬(wàn)元，不足以調(diào)動(dòng)產(chǎn)糧大縣的生產(chǎn)積極性。國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)有獎(jiǎng)勵(lì)辦法，將目前僅按商品量改為綜合考慮商品量和總產(chǎn)量?jī)蓚€(gè)因素給予獎(jiǎng)勵(lì)，并逐步增加獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模。對(duì)國(guó)家認(rèn)定的糧食貢獻(xiàn)突出的產(chǎn)糧大縣，加大轉(zhuǎn)移支付力度，逐步使其人均財(cái)力達(dá)到全國(guó)縣級(jí)平均水平。

4加大對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是各國(guó)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)最主要的政策手段。如歐盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.4％，但農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼卻占?xì)W盟預(yù)算的一半。一是改革補(bǔ)貼辦法，將種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等各種補(bǔ)貼統(tǒng)一整合為種糧綜合補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)一次到戶(hù)，減少中間環(huán)節(jié)，提高補(bǔ)貼效率。在綜合補(bǔ)貼制度建立之前，提高良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍，將小麥、玉米、水稻等主要農(nóng)作物良種補(bǔ)貼提高到免費(fèi)供種水平，并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)按農(nóng)產(chǎn)品全額生產(chǎn)成本補(bǔ)貼。三是創(chuàng)新補(bǔ)貼機(jī)制。積極探索實(shí)踐由以土地承包者為補(bǔ)貼對(duì)象，向以經(jīng)營(yíng)土地種糧者為補(bǔ)貼對(duì)象合理轉(zhuǎn)變的有效途徑。