我國(guó)分稅制存在的問(wèn)題與對(duì)策

焦西俊

提要分稅制是以政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內(nèi)容,輔之以政府間轉(zhuǎn)移支付制度的分級(jí)財(cái)政管理體制。我國(guó)自1993起開(kāi)始實(shí)行分稅制改革,已取得重大成效,但在政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)方面仍存在亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,因此要完善我國(guó)的分稅制財(cái)政體制需要從這三個(gè)方面采取相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:分稅制;財(cái)權(quán);事權(quán);轉(zhuǎn)移支付制度

中圖分類號(hào):F812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

分稅制是依據(jù)市場(chǎng)體制下公共財(cái)政的基本原理,以政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內(nèi)容,輔之以政府間轉(zhuǎn)移支付制度的分級(jí)財(cái)政管理體制。分稅制的實(shí)施既是一國(guó)政府實(shí)施行政管理的需要,又是一國(guó)依法理財(cái)思想在財(cái)政管理體制方面的體現(xiàn)。我國(guó)自1994年1月1日起對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。雖然我國(guó)分稅制改革取得重大成果,尤其是財(cái)政收入得到快速增長(zhǎng),但分稅制在運(yùn)行中也逐漸顯露出了許多不可回避的矛盾和問(wèn)題,本文擬對(duì)此作些分析并提出完善對(duì)策。

一、我國(guó)分稅制財(cái)政體制存在的問(wèn)題

(一)政府間事權(quán)劃分以及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍的劃分缺乏合理界定

1、政府與市場(chǎng)的關(guān)系有待于進(jìn)一步明確。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,應(yīng)由市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用,政府發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用,但事實(shí)上我國(guó)政府與市場(chǎng)的關(guān)系遠(yuǎn)沒(méi)有理順:一是政府“缺位”,該管的沒(méi)有管起來(lái),如對(duì)基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入不足;二是政府“越位”,不該管的管了,主要表現(xiàn)在財(cái)政尚未退出盈利性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,繼續(xù)實(shí)行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼等。

2、各級(jí)政府間的事權(quán)界定過(guò)于粗略,而且側(cè)重于按照行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)。由于政府間事權(quán)范圍只是作了原則性劃分,不夠具體和細(xì)化,由此導(dǎo)致各級(jí)政府財(cái)政之間的支出范圍不能清楚界定,存在“剪不斷、理還亂”的“你中有我、我中有你”的尷尬局面。

3、地方政府間支出效益外溢的問(wèn)題沒(méi)有合理解決。政府間事權(quán)劃分應(yīng)本著區(qū)域性原則、受益性原則和效率性原則來(lái)進(jìn)行,但某地政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目,其受益范圍超出本地政府的管轄區(qū)域,為協(xié)調(diào)各轄區(qū)間關(guān)系,中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間應(yīng)設(shè)立轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,但我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還不健全。

(二)財(cái)權(quán)劃分方面存在的問(wèn)題

1、稅收收入劃分的分配目標(biāo)與調(diào)節(jié)目標(biāo)存在矛盾。現(xiàn)行分稅制要實(shí)現(xiàn)的分配目標(biāo)是提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重,確立中央財(cái)政在財(cái)政分配體系中的主導(dǎo)地位,淡化原有包干體制下地方政府片面追求產(chǎn)值,盲目發(fā)展高稅產(chǎn)業(yè)的傾向,改變區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的局面,實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)到優(yōu)化。在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)以上兩個(gè)目標(biāo),必須設(shè)計(jì)科學(xué)的分稅方案,避免出現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)顧此失彼,相互矛盾的情況。而在我國(guó)現(xiàn)行體制下,實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)目標(biāo)主要是采用將增值稅的75%和全部的消費(fèi)稅劃歸中央,將營(yíng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅等劃歸地方,以抑制地方盲目發(fā)展高稅產(chǎn)品,片面追求產(chǎn)值的傾向,并調(diào)動(dòng)地方發(fā)展農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性。從分配的角度來(lái)看,如果地方順應(yīng)調(diào)節(jié)目標(biāo)的要求,淡化對(duì)產(chǎn)值的追求并減少應(yīng)繳消費(fèi)稅產(chǎn)品的生產(chǎn),則增值稅與消費(fèi)稅的稅收收入必然減少,提高中央財(cái)政收入比重這一分配目標(biāo)也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而地方只有在完成增值稅和消費(fèi)稅的任務(wù)后才能獲得稅收返還并參與增量分成。這就使許多地方為?；鶖?shù)并多分增量,不得不維持原有產(chǎn)業(yè)格局,繼續(xù)發(fā)展高稅產(chǎn)品,這就與分稅制改革中優(yōu)化資源配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)目標(biāo)相矛盾。

2、稅種劃分不合理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,中央政府與地方政府在承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)等方面有不同的事權(quán)側(cè)重點(diǎn),這些事權(quán)上的差異必須通過(guò)稅種的合理劃分來(lái)實(shí)現(xiàn),將適宜于實(shí)現(xiàn)中央政府事權(quán)的稅種劃歸中央,將有利于地方事權(quán)實(shí)現(xiàn)的稅種劃歸地方。

城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅的稅額為計(jì)算依據(jù),本身并沒(méi)有特定的征稅對(duì)象,而是隨上述三稅的征收同時(shí)征收,實(shí)際上是一種附加稅。按照受益原則,城建稅應(yīng)劃為地方稅,以便為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)籌措資金,但我國(guó)的城建稅并不是嚴(yán)格意義的地方稅,銀行總行、鐵道部、保險(xiǎn)總公司的城建稅劃給中央,這不符合受益原則。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅劃為地方稅也不利于強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控功能。

還有,目前我國(guó)的稅制建設(shè)方面也有不足之處:印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅仍然沿用稅制改革以前的稅制,一些內(nèi)容已經(jīng)不符合時(shí)代的要求;遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、社會(huì)保障稅、環(huán)保稅等應(yīng)開(kāi)征的稅種卻遲遲沒(méi)有開(kāi)征。

3、稅權(quán)劃分不合理。稅權(quán)是政府管理涉稅事宜的所有權(quán)利的統(tǒng)稱,主要包括稅收立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)。而執(zhí)法權(quán)主要包括稅收組織征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)(支配權(quán))。分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)對(duì)不同稅種的立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在中央與地方政府之間進(jìn)行分配,以求實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。但我國(guó)目前現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制中,稅權(quán)的劃分存在嚴(yán)重缺陷:(1)稅收立法權(quán)過(guò)于集中。中國(guó)的稅收立法權(quán)全部集中在中央,地方?jīng)]有稅收立法權(quán)。立法權(quán)全部集中于中央則不利于地方因地、因時(shí)制宜的調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展;(2)稅收征收管理權(quán)的劃分不合理。地方政府不僅沒(méi)有稅收立法權(quán),而且不能掌握稅目、稅率的調(diào)整權(quán)及開(kāi)征、停征權(quán)。

4、地方稅制體系過(guò)于薄弱。目前,我國(guó)地方稅制結(jié)構(gòu)不合理,缺少主體稅種。地方財(cái)政特別是基層財(cái)政功能弱化,而地方稅由于規(guī)模小、彈性小而不能提供足夠的財(cái)力保證。這成為影響我國(guó)構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、合理的分稅制財(cái)政體制的重要制約因素。

(三)轉(zhuǎn)移支付制度不夠科學(xué)。在我國(guó)現(xiàn)行的分稅制中,規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并未建立起來(lái),中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要是通過(guò)稅收返還來(lái)進(jìn)行。稅收返還為保護(hù)既得利益而與增值稅和消費(fèi)稅的增長(zhǎng)直接掛鉤,但這種方式扭曲了轉(zhuǎn)移支付制度的功能。在這種方式下,地方從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額取決于基期年的實(shí)際收入數(shù)額,而不是履行其職能所需的財(cái)力需求與其自身收入水平之間的差額。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),基期收入越多,“兩稅”增長(zhǎng)越快,則獲得的轉(zhuǎn)移支付越多,反之則相反。這就使得轉(zhuǎn)移支付制度不能發(fā)揮縮小地區(qū)收入水平差距的功能,反而推動(dòng)地區(qū)收入水平差距的擴(kuò)大。由于受到中央財(cái)力的制約,自1995年開(kāi)始推行的按因素計(jì)量法設(shè)計(jì)的過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付制度則難以取得明顯效果。

二、完善我國(guó)分稅制的對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,合理劃分政府間的事權(quán)和支出范圍

1、按照效率原則劃分政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界。只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域而且只有在政府干預(yù)可以提高資源配置效率的前提下,政府干預(yù)才是必要的,堅(jiān)決防止和糾正政府的“越位”和“缺位”,界定清楚政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任,這是明確劃分政府間事權(quán)和支出范圍的前提。

2、按照區(qū)域性、受益性、效率性原則劃分中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)。區(qū)域性原則是指根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來(lái)劃分政府間事權(quán);受益性原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)劃分政府的社會(huì)管理事權(quán);效率性原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來(lái)確定其管理權(quán)的歸屬。

3、通過(guò)立法規(guī)范各級(jí)政府的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。要完善我國(guó)的分稅制,理順政府間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,需要發(fā)揮法律的約束作用,要以憲法為基礎(chǔ),通過(guò)完善預(yù)算法、稅法等法律、法規(guī),強(qiáng)化法律約束,從而為分稅制運(yùn)行提供法律保證,使分稅制財(cái)政體制能夠保持相對(duì)穩(wěn)定,并成為各級(jí)政府所應(yīng)遵循的行為規(guī)則。

(二)合理劃分政府間的財(cái)權(quán)

1、對(duì)稅種劃分進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入需要對(duì)我國(guó)分稅制目前的稅種劃分作出必要調(diào)整。按照分稅的基本原則,維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種應(yīng)劃為中央稅,按照這一要求,個(gè)人所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅應(yīng)劃為中央稅;同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種應(yīng)劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅。如城市維護(hù)建設(shè)稅作為為地方從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)提供資金來(lái)源的重要稅種,應(yīng)劃為地方稅,中央不應(yīng)挖走這一塊。

2、合理劃分政府間的稅權(quán)。中央應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán),除了一些涉及全國(guó)統(tǒng)一和企業(yè)平等的重要稅種由中央立法外,允許地方政府根據(jù)各地稅源情況擁有開(kāi)設(shè)地方性稅種的權(quán)力,以擴(kuò)大地方稅收規(guī)模。同時(shí),做好“費(fèi)改稅”工作,將預(yù)算外資金逐步納入稅收體系,增強(qiáng)地方政府預(yù)算平衡的能力。

3、進(jìn)一步完善地方稅制體系。建立完善的中央與地方兩套稅收體系是分稅制的重要內(nèi)容。目前,我國(guó)地方稅制體系不完善,難以保障各級(jí)政府都有穩(wěn)定的財(cái)政收入,因此應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)辟地方稅稅源。適時(shí)的根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r出臺(tái)一些新的稅種。如針對(duì)我國(guó)目前社會(huì)保障體系不健全、保障經(jīng)費(fèi)管理分散、城鎮(zhèn)失業(yè)人員增多、貧富差距增大的趨勢(shì),適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅,可滿足地方政府完善社會(huì)保障制度的資金需求。

(三)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制不僅是形式上按稅種劃分收入,而是要實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。從這個(gè)意義上講,建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的核心。第一,應(yīng)以“分級(jí)管理,逐級(jí)轉(zhuǎn)移”的原則,建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的轉(zhuǎn)移支付體系;第二,應(yīng)清理原體制下的結(jié)算事項(xiàng),取消定額補(bǔ)助(或上解)和按1993年基數(shù)返還的做法,調(diào)整不合理因素,建立新型的稅收返還體系;第三,應(yīng)摒棄采用基數(shù)法測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入的做法,嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)稅基和標(biāo)準(zhǔn)稅率測(cè)算各地標(biāo)準(zhǔn)收入,不斷調(diào)整和充實(shí)確定標(biāo)準(zhǔn)支出的客觀因素,將地理?xiàng)l件、物價(jià)水平、人均財(cái)政收入等因素對(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出的影響納入標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算體系。通常人均財(cái)政收入高的地區(qū),其居民對(duì)政府的公共服務(wù)水平的要求相應(yīng)較高,政府的支出需求也較大?？紤]這一因素對(duì)財(cái)政支出的影響,有助于實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的相對(duì)均衡;第四,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,健全轉(zhuǎn)移支付體系,使轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與財(cái)政集中度提高相適應(yīng);第五,應(yīng)將分散在政府各部門的專項(xiàng)撥款逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整的范圍,提高專項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性;第六,應(yīng)注重強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作,要用法律手段保障轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

(作者單位:山東省曹縣財(cái)政局)