我國分稅制存在的問題與對策

焦西俊

提要分稅制是以政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內(nèi)容,輔之以政府間轉(zhuǎn)移支付制度的分級財政管理體制。我國自1993起開始實行分稅制改革,已取得重大成效,但在政府間事權(quán)、財權(quán)劃分及轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計方面仍存在亟待解決的現(xiàn)實問題,因此要完善我國的分稅制財政體制需要從這三個方面采取相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞:分稅制;財權(quán);事權(quán);轉(zhuǎn)移支付制度

中圖分類號:F812文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

分稅制是依據(jù)市場體制下公共財政的基本原理,以政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分為前提,以政府間各種形式的稅收劃分為核心內(nèi)容,輔之以政府間轉(zhuǎn)移支付制度的分級財政管理體制。分稅制的實施既是一國政府實施行政管理的需要,又是一國依法理財思想在財政管理體制方面的體現(xiàn)。我國自1994年1月1日起對各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。雖然我國分稅制改革取得重大成果,尤其是財政收入得到快速增長,但分稅制在運(yùn)行中也逐漸顯露出了許多不可回避的矛盾和問題,本文擬對此作些分析并提出完善對策。

一、我國分稅制財政體制存在的問題

(一)政府間事權(quán)劃分以及相應(yīng)的支出責(zé)任范圍的劃分缺乏合理界定

1、政府與市場的關(guān)系有待于進(jìn)一步明確。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,應(yīng)由市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用,政府發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用,但事實上我國政府與市場的關(guān)系遠(yuǎn)沒有理順:一是政府“缺位”,該管的沒有管起來,如對基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健、農(nóng)業(yè)等投入不足;二是政府“越位”,不該管的管了,主要表現(xiàn)在財政尚未退出盈利性經(jīng)營領(lǐng)域,繼續(xù)實行企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼等。

2、各級政府間的事權(quán)界定過于粗略,而且側(cè)重于按照行政隸屬關(guān)系劃分事權(quán)。由于政府間事權(quán)范圍只是作了原則性劃分,不夠具體和細(xì)化,由此導(dǎo)致各級政府財政之間的支出范圍不能清楚界定,存在“剪不斷、理還亂”的“你中有我、我中有你”的尷尬局面。

3、地方政府間支出效益外溢的問題沒有合理解決。政府間事權(quán)劃分應(yīng)本著區(qū)域性原則、受益性原則和效率性原則來進(jìn)行,但某地政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共服務(wù)項目,其受益范圍超出本地政府的管轄區(qū)域,為協(xié)調(diào)各轄區(qū)間關(guān)系,中央與地方政府之間以及地方各級政府之間應(yīng)設(shè)立轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,但我國目前的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還不健全。

(二)財權(quán)劃分方面存在的問題

1、稅收收入劃分的分配目標(biāo)與調(diào)節(jié)目標(biāo)存在矛盾?，F(xiàn)行分稅制要實現(xiàn)的分配目標(biāo)是提高中央財政收入占財政總收入的比重,確立中央財政在財政分配體系中的主導(dǎo)地位,淡化原有包干體制下地方政府片面追求產(chǎn)值,盲目發(fā)展高稅產(chǎn)業(yè)的傾向,改變區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的局面,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)達(dá)到優(yōu)化。在實踐中要實現(xiàn)以上兩個目標(biāo),必須設(shè)計科學(xué)的分稅方案,避免出現(xiàn)兩個目標(biāo)顧此失彼,相互矛盾的情況。而在我國現(xiàn)行體制下,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)目標(biāo)主要是采用將增值稅的75%和全部的消費(fèi)稅劃歸中央,將營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅等劃歸地方,以抑制地方盲目發(fā)展高稅產(chǎn)品,片面追求產(chǎn)值的傾向,并調(diào)動地方發(fā)展農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的積極性。從分配的角度來看,如果地方順應(yīng)調(diào)節(jié)目標(biāo)的要求,淡化對產(chǎn)值的追求并減少應(yīng)繳消費(fèi)稅產(chǎn)品的生產(chǎn),則增值稅與消費(fèi)稅的稅收收入必然減少,提高中央財政收入比重這一分配目標(biāo)也就無法實現(xiàn)。而地方只有在完成增值稅和消費(fèi)稅的任務(wù)后才能獲得稅收返還并參與增量分成。這就使許多地方為?；鶖?shù)并多分增量,不得不維持原有產(chǎn)業(yè)格局,繼續(xù)發(fā)展高稅產(chǎn)品,這就與分稅制改革中優(yōu)化資源配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)目標(biāo)相矛盾。

2、稅種劃分不合理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,中央政府與地方政府在承擔(dān)社會公共事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)等方面有不同的事權(quán)側(cè)重點,這些事權(quán)上的差異必須通過稅種的合理劃分來實現(xiàn),將適宜于實現(xiàn)中央政府事權(quán)的稅種劃歸中央,將有利于地方事權(quán)實現(xiàn)的稅種劃歸地方。

城市維護(hù)建設(shè)稅是以增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的稅額為計算依據(jù),本身并沒有特定的征稅對象,而是隨上述三稅的征收同時征收,實際上是一種附加稅。按照受益原則,城建稅應(yīng)劃為地方稅,以便為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)籌措資金,但我國的城建稅并不是嚴(yán)格意義的地方稅,銀行總行、鐵道部、保險總公司的城建稅劃給中央,這不符合受益原則。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅劃為地方稅也不利于強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控功能。

還有,目前我國的稅制建設(shè)方面也有不足之處:印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅仍然沿用稅制改革以前的稅制,一些內(nèi)容已經(jīng)不符合時代的要求;遺產(chǎn)稅和贈與稅、社會保障稅、環(huán)保稅等應(yīng)開征的稅種卻遲遲沒有開征。

3、稅權(quán)劃分不合理。稅權(quán)是政府管理涉稅事宜的所有權(quán)利的統(tǒng)稱,主要包括稅收立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)。而執(zhí)法權(quán)主要包括稅收組織征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)(支配權(quán))。分稅制財政管理體制的實質(zhì)就是通過對不同稅種的立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在中央與地方政府之間進(jìn)行分配,以求實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。但我國目前現(xiàn)行的分稅制財政管理體制中,稅權(quán)的劃分存在嚴(yán)重缺陷:(1)稅收立法權(quán)過于集中。中國的稅收立法權(quán)全部集中在中央,地方?jīng)]有稅收立法權(quán)。立法權(quán)全部集中于中央則不利于地方因地、因時制宜的調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展;(2)稅收征收管理權(quán)的劃分不合理。地方政府不僅沒有稅收立法權(quán),而且不能掌握稅目、稅率的調(diào)整權(quán)及開征、停征權(quán)。

4、地方稅制體系過于薄弱。目前,我國地方稅制結(jié)構(gòu)不合理,缺少主體稅種。地方財政特別是基層財政功能弱化,而地方稅由于規(guī)模小、彈性小而不能提供足夠的財力保證。這成為影響我國構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、合理的分稅制財政體制的重要制約因素。

(三)轉(zhuǎn)移支付制度不夠科學(xué)。在我國現(xiàn)行的分稅制中,規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并未建立起來,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要是通過稅收返還來進(jìn)行。稅收返還為保護(hù)既得利益而與增值稅和消費(fèi)稅的增長直接掛鉤,但這種方式扭曲了轉(zhuǎn)移支付制度的功能。在這種方式下,地方從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額取決于基期年的實際收入數(shù)額,而不是履行其職能所需的財力需求與其自身收入水平之間的差額。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),基期收入越多,“兩稅”增長越快,則獲得的轉(zhuǎn)移支付越多,反之則相反。這就使得轉(zhuǎn)移支付制度不能發(fā)揮縮小地區(qū)收入水平差距的功能,反而推動地區(qū)收入水平差距的擴(kuò)大。由于受到中央財力的制約,自1995年開始推行的按因素計量法設(shè)計的過渡時期轉(zhuǎn)移支付制度則難以取得明顯效果。

二、完善我國分稅制的對策

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,合理劃分政府間的事權(quán)和支出范圍

1、按照效率原則劃分政府與市場的責(zé)任邊界。只有在市場失靈的領(lǐng)域而且只有在政府干預(yù)可以提高資源配置效率的前提下,政府干預(yù)才是必要的,堅決防止和糾正政府的“越位”和“缺位”,界定清楚政府作為整體所應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任,這是明確劃分政府間事權(quán)和支出范圍的前提。

2、按照區(qū)域性、受益性、效率性原則劃分中央政府與地方政府以及地方各級政府之間的事權(quán)。區(qū)域性原則是指根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來劃分政府間事權(quán);受益性原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來劃分政府的社會管理事權(quán);效率性原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來確定其管理權(quán)的歸屬。

3、通過立法規(guī)范各級政府的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。要完善我國的分稅制,理順政府間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,需要發(fā)揮法律的約束作用,要以憲法為基礎(chǔ),通過完善預(yù)算法、稅法等法律、法規(guī),強(qiáng)化法律約束,從而為分稅制運(yùn)行提供法律保證,使分稅制財政體制能夠保持相對穩(wěn)定,并成為各級政府所應(yīng)遵循的行為規(guī)則。

(二)合理劃分政府間的財權(quán)

1、對稅種劃分進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,按稅種劃分中央與地方的收入需要對我國分稅制目前的稅種劃分作出必要調(diào)整。按照分稅的基本原則,維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種應(yīng)劃為中央稅,按照這一要求,個人所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅應(yīng)劃為中央稅;同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種應(yīng)劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅。如城市維護(hù)建設(shè)稅作為為地方從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)提供資金來源的重要稅種,應(yīng)劃為地方稅,中央不應(yīng)挖走這一塊。

2、合理劃分政府間的稅權(quán)。中央應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán),除了一些涉及全國統(tǒng)一和企業(yè)平等的重要稅種由中央立法外,允許地方政府根據(jù)各地稅源情況擁有開設(shè)地方性稅種的權(quán)力,以擴(kuò)大地方稅收規(guī)模。同時,做好“費(fèi)改稅”工作,將預(yù)算外資金逐步納入稅收體系,增強(qiáng)地方政府預(yù)算平衡的能力。

3、進(jìn)一步完善地方稅制體系。建立完善的中央與地方兩套稅收體系是分稅制的重要內(nèi)容。目前,我國地方稅制體系不完善,難以保障各級政府都有穩(wěn)定的財政收入,因此應(yīng)進(jìn)一步開辟地方稅稅源。適時的根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r出臺一些新的稅種。如針對我國目前社會保障體系不健全、保障經(jīng)費(fèi)管理分散、城鎮(zhèn)失業(yè)人員增多、貧富差距增大的趨勢,適時開征社會保障稅,可滿足地方政府完善社會保障制度的資金需求。

(三)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制不僅是形式上按稅種劃分收入,而是要實現(xiàn)各級財政財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。從這個意義上講,建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,是實行分稅制財政管理體制的核心。第一,應(yīng)以“分級管理,逐級轉(zhuǎn)移”的原則,建立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的轉(zhuǎn)移支付體系;第二,應(yīng)清理原體制下的結(jié)算事項,取消定額補(bǔ)助(或上解)和按1993年基數(shù)返還的做法,調(diào)整不合理因素,建立新型的稅收返還體系;第三,應(yīng)摒棄采用基數(shù)法測算標(biāo)準(zhǔn)收入的做法,嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)稅基和標(biāo)準(zhǔn)稅率測算各地標(biāo)準(zhǔn)收入,不斷調(diào)整和充實確定標(biāo)準(zhǔn)支出的客觀因素,將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對標(biāo)準(zhǔn)支出的影響納入標(biāo)準(zhǔn)支出測算體系。通常人均財政收入高的地區(qū),其居民對政府的公共服務(wù)水平的要求相應(yīng)較高,政府的支出需求也較大。考慮這一因素對財政支出的影響,有助于實現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的相對均衡;第四,擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,健全轉(zhuǎn)移支付體系,使轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與財政集中度提高相適應(yīng);第五,應(yīng)將分散在政府各部門的專項撥款逐步納入轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整的范圍,提高專項撥款的科學(xué)性、公正性和效益性;第六,應(yīng)注重強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作,要用法律手段保障轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

(作者單位:山東省曹縣財政局)