農(nóng)村稅費(fèi)改革對縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響及對策

姜松濤

當(dāng)前,農(nóng)村稅費(fèi)改革正從費(fèi)改稅的試點(diǎn)與實(shí)施,到取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、逐步減免并取消農(nóng)業(yè)稅,一步步有序、穩(wěn)妥地推進(jìn)。這一宏觀政策的實(shí)施,對縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響是最直接的。由于縣級財(cái)政是我國現(xiàn)行五級財(cái)政體制中最基礎(chǔ)的一級,所以必將對我國財(cái)政整體產(chǎn)生一定的影響。如何應(yīng)對農(nóng)村稅費(fèi)改革對縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響,是一個新的課題。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革對縣鄉(xiāng)財(cái)政的影響

1、減少了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。近年來,隨著國家宏觀政策向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的傾斜,國家出臺了一系列關(guān)于“三農(nóng)”問題的優(yōu)惠政策,逐步取消了部分面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金,如“三提”、“五統(tǒng)”及鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等多項(xiàng)稅費(fèi),從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主體稅種缺失,導(dǎo)致直接減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入,進(jìn)而影響到縣級財(cái)政收入的減少,這種影響對一些農(nóng)業(yè)大縣和貧困縣的影響尤甚。

2、增加了縣級財(cái)政支出。由于取消了以上若干項(xiàng)目的稅費(fèi),原來由其支付的村干部工資、五保戶供養(yǎng)、計(jì)劃生育補(bǔ)貼、軍烈屬補(bǔ)助、農(nóng)村民辦教師工資等,必將全部納入縣級財(cái)政支出范疇,從而增加了縣級財(cái)政支出的壓力。

取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,縣鄉(xiāng)從農(nóng)業(yè)獲得的收入銳減,而由于支出的剛性,使得財(cái)政支出不減反增,收支缺口加大。而這部分缺口無法用上級財(cái)政給予的一定轉(zhuǎn)移支付資金來彌補(bǔ),因?yàn)檫@樣做在某種程度上會加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

另外,縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱的矛盾更加尖銳,會進(jìn)一步加大縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支缺口,進(jìn)而影響縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支平衡,形成新的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政應(yīng)采取的對策

1、“開源”(即積極培育縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)源)。一是應(yīng)在1994年分稅制改革的基礎(chǔ)上,不但要正確劃分中央與省之間的事權(quán)和財(cái)權(quán),而且更重要的是要切實(shí)進(jìn)行省以下的分稅制改革,使各級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)真正相統(tǒng)一,徹底改變只有事權(quán)而無財(cái)權(quán)的狀況;二是按稅種性質(zhì)劃分收入歸屬,確立各級地方政府各自的主體稅種,使從中央到地方各級政府的財(cái)力分配漸趨合理。要大力加強(qiáng)地方稅收體系的建設(shè),合理完善和加大對個人所得稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地使用稅等稅種的征收和管理,以增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)力,為相關(guān)財(cái)政支出提供財(cái)源方面的保障;三是中央和省級財(cái)政及金融部門,應(yīng)加大對縣域經(jīng)濟(jì)和“三農(nóng)”的支持力度,促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向多元化、高效方面發(fā)展,加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,提高廣大農(nóng)民的收入水平;四是針對因農(nóng)村稅費(fèi)改革等政策性因素的影響而導(dǎo)致的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少、支出增加的問題,中央應(yīng)相應(yīng)實(shí)施配套政策,加大配套性的部分或全額支付措施的力度,并繼續(xù)實(shí)施激勵性財(cái)政體制,減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政的壓力;五是探索并逐步實(shí)施“省管縣”及“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”等管理模式。省財(cái)政應(yīng)在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)督到縣,逐步探索村財(cái)政鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級管理、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政縣(市)級管理等財(cái)政管理方式,加強(qiáng)對財(cái)力的集中和資源的整合。

2、“節(jié)流”(即縣鄉(xiāng)財(cái)政應(yīng)積極應(yīng)對,知難而進(jìn),采取有效措施,努力減少財(cái)政支出)。一是各級政府要痛下決心,真正“瘦身”,精簡機(jī)構(gòu),分流人員。要按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)設(shè)置縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃,該撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和冗員必須撤并,以達(dá)到優(yōu)化布局,整合資源,降低行政管理成本的目的;二是在科學(xué)、合理、準(zhǔn)確地編制縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上,發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用,強(qiáng)化預(yù)算的約束力,實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,即在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式;三是要積極探索設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金,對村級財(cái)務(wù)實(shí)行“零戶統(tǒng)籌”等方法,努力化解縣鄉(xiāng)多年來的債務(wù)包袱,確保在合理消化部分縣鄉(xiāng)債務(wù)的基礎(chǔ)上,不再新增債務(wù);四是以縣財(cái)政的國庫集中支付制度為依托,強(qiáng)化財(cái)政收支,管理好預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金,增強(qiáng)縣級財(cái)政的資金使用效益,加強(qiáng)對鄉(xiāng)財(cái)政的監(jiān)督和制約。

三、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的總體思路

我國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制是若干次財(cái)政改革累積的產(chǎn)物,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難也是多方面矛盾的綜合反映,所以縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革并非一朝一夕能夠完成的,也不是立竿見影就能夠見到改革的成效。由于縣鄉(xiāng)體制改革涉及的財(cái)政利益主體相對較多,改革的難度也必然較大?？偟膩砜?緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難需要通過一系列的制度創(chuàng)新加以實(shí)現(xiàn)。

1、擴(kuò)大“省直管縣”的改革試點(diǎn)范圍。在我國歷史上形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下,使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長期為工業(yè)和城市提供資本積累。在一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,地級市由于不具備擔(dān)當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動功能,“市管縣”的管理模式成為集中縣級財(cái)力來加快地級市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的體制工具,使得“三農(nóng)”問題變得更加突出。現(xiàn)階段,縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難同這些體制上存在的問題有很大關(guān)系。緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、省域面積適中的地區(qū),可以進(jìn)一步擴(kuò)大推行“省直管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)范圍。省級財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣,減少財(cái)政管理層次,提高行政效率和資金使用效益。但是,在推廣試點(diǎn)過程中,還要避免“一刀切”,充分考慮地區(qū)的特殊性。注意協(xié)調(diào)“省直管縣”體制中縣(市) 同原上級地級市之間在利益關(guān)系、工作程序等方面的協(xié)調(diào),減小體制變動對基層財(cái)政的沖擊;另一方面由于“省直管縣”伴隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的激勵機(jī)制改革,所以要防止縣鄉(xiāng)財(cái)政短期逐利行為,避免改革試點(diǎn)步入“一放就亂”的誤區(qū)。

2、完善針對基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。完善中央財(cái)政對省、省對下的轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政要進(jìn)一步加大對地方的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度,清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重,將花錢的權(quán)力還給基層,增加基層財(cái)政的可支配財(cái)力。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距,以及影響財(cái)政收支的客觀因素,核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出,合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。以中央財(cái)政緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎一補(bǔ)”政策為契機(jī),建立緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵約束機(jī)制,引導(dǎo)省級財(cái)政和有條件的地級市加大對所轄縣(市)實(shí)施財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。就財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政而言,也需要通過完善的轉(zhuǎn)移支付制度,調(diào)動縣鄉(xiāng)自身擺脫困境的積極性,由此形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府聯(lián)動的良好局面。

3、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政收入體系。進(jìn)一步完善省以下分稅制改革,合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財(cái)政收入,完善縣鄉(xiāng)財(cái)政收入體系。根據(jù)各地方社會、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展情況,將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級,或提高縣鄉(xiāng)財(cái)政分享的比例。土地出讓金等已經(jīng)納入預(yù)算內(nèi)的收費(fèi)項(xiàng)目要降低省、市集中的比例,調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。支持和鼓勵縣鄉(xiāng)政府繁榮縣域經(jīng)濟(jì),做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展、自我創(chuàng)新、自我積累的良性循環(huán)。

4、化解基層財(cái)政債務(wù)。基層財(cái)政債務(wù)需要從存量和增量兩個方面尋求解決。首先,考慮到縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債運(yùn)行還會具有明顯的慣性,所以需要嚴(yán)格控制增量債務(wù)?？h鄉(xiāng)財(cái)政舉辦公益事業(yè),必須堅(jiān)持量入為出的原則;實(shí)行嚴(yán)格禁止高息借貸行為,限制向金融機(jī)構(gòu)借款的增量控制策略;按照政企分開的原則嚴(yán)格規(guī)范基層政府行為,杜絕政府為企業(yè)擔(dān)保貸款,在公共財(cái)政框架下樹立科學(xué)的理財(cái)觀。其次,分類指導(dǎo),逐步化解存量債務(wù)。對于基層財(cái)政向民間高息借款形成的存量負(fù)債,實(shí)行本息分離,不準(zhǔn)利息轉(zhuǎn)本金。對于農(nóng)戶拖欠稅費(fèi)由財(cái)政借款代交而形成的負(fù)債,需要區(qū)別對待。無能力還款的困難戶,實(shí)行減、免、緩的政策;一次性還清有困難的農(nóng)戶,經(jīng)村民大會討論可以分期償還;欠款大戶,可以給予優(yōu)惠政策鼓勵其積極還款;有能力而拒不償還的農(nóng)戶,需要采取訴訟程序,依法清欠。建議比照國有企業(yè)解困的有關(guān)辦法,對向銀行、信用社貸款形成的債務(wù)實(shí)行停息掛賬,同時清理基層財(cái)政的債權(quán),減輕基層償債壓力。

5、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深化,“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的逐步完善,以及其他相關(guān)的改革相繼出臺,縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)發(fā)生了明顯的變化,在此背景下需要按照“一級政府、一級財(cái)政、一級預(yù)算”、“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的力度。要明確各級政府對農(nóng)村基層事務(wù)的支出責(zé)任。屬于省、市政府承擔(dān)的支出,同級財(cái)政應(yīng)該安排足額的經(jīng)費(fèi),不留資金缺口,盡量降低或避免要求縣鄉(xiāng)財(cái)政的配套額度。減少上級財(cái)政對縣鄉(xiāng)政府的達(dá)標(biāo)升級考核,提高縣鄉(xiāng)財(cái)政自主理財(cái)?shù)哪芰?。對于縣鄉(xiāng)應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán),通過加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,滿足農(nóng)民的基本公共福利所需的資金要求。通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革逐步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算約束,按照“一保工資、二保運(yùn)轉(zhuǎn)、三搞建設(shè)”的原則合理確定支出順序。積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)預(yù)算管理制度改革,提高基層財(cái)政預(yù)算的完整性、透明性,構(gòu)筑基層公共財(cái)政框架,實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政的高效管理。

總之,農(nóng)村稅費(fèi)改革與縣鄉(xiāng)財(cái)政密切相關(guān)。只有從中央到地方各級政府高度重視,積極協(xié)調(diào)與配合,才能保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行;同時,只有根據(jù)形勢的變化,采取合理、配套的改革措施,才能保證縣鄉(xiāng)財(cái)政的穩(wěn)定與發(fā)展。

(作者單位:山東省萊州市國有資產(chǎn)管理局)