國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的必要性

周　娟　李彩紅　董雪艷

提要本文從國家財政體制改革、預(yù)算體制改革、國有資本獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)和單獨(dú)進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算的要求出發(fā),研究國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的必要性;從宏觀體制改革成果的落實(shí)、為決策和評價提供有用信息角度研究國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的意義。

關(guān)鍵詞:國有資本會計;財政總預(yù)算會計;分立

中圖分類號:F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

長期以來,我國財政肩負(fù)著社會經(jīng)濟(jì)管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現(xiàn)相互混雜的情況,導(dǎo)致財政性資金和經(jīng)營性資金使用中常出現(xiàn)“越位”與“缺位”現(xiàn)象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產(chǎn)流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產(chǎn)、真正的資本來運(yùn)營的意識,沒有建立一種由系統(tǒng)財務(wù)理論支持的穩(wěn)固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現(xiàn)其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應(yīng)公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質(zhì)屬性,建立起與公共財政制度相適應(yīng)的,充分發(fā)揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務(wù)核算角度就是要建立一種與財政總預(yù)算會計相分立的國有資本會計體系。

一、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的理論必要性

(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學(xué)者提出的,是一個有關(guān)國有資本運(yùn)營情況的信息系統(tǒng),旨在向?qū)匈Y本具有產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的有關(guān)各方(如國資委)傳遞能反映國家財務(wù)活動、國有資本經(jīng)營預(yù)算等國有資本循環(huán)過程的國有資本經(jīng)營業(yè)績的經(jīng)濟(jì)信息。其目標(biāo)在于加強(qiáng)國有資本的核算和監(jiān)督,更好地實(shí)現(xiàn)資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預(yù)算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項(xiàng)財政性資金活動的專業(yè)會計。由于財政總預(yù)算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內(nèi)容的綜合性特點(diǎn),從總體意義上講,它具有社會總會計的特點(diǎn),社會性特點(diǎn)明顯。

(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產(chǎn)中經(jīng)營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質(zhì)上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習(xí)性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權(quán)所產(chǎn)生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)相比,它更多體現(xiàn)的是資本的盈利性。財政總預(yù)算會計的核算對象是各項(xiàng)財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導(dǎo),它對社會資金的運(yùn)作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。

(三)從二者所屬的系統(tǒng)來看。財政總預(yù)算會計屬于公共財政系統(tǒng),國有資本會計屬于國家財務(wù)系統(tǒng),公共財政與國家財務(wù)是兩個本質(zhì)不同的系統(tǒng)。財政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政府及職能部門等行政、事業(yè)組織,其基本職責(zé)是履行黨政對經(jīng)濟(jì)、政治、社會的管理職能,維護(hù)經(jīng)濟(jì)、政治、社會的秩序,發(fā)展社會事業(yè),財政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以國家財政預(yù)算資金為基礎(chǔ),追求資金籌集、使用的社會效益;財務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是企業(yè)(營利組織),其基本職責(zé)是為社會創(chuàng)造物質(zhì)財富,財務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以經(jīng)營預(yù)算資本為基礎(chǔ),追求資本的增值,追求資本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。

國有資本與財政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律不同,運(yùn)轉(zhuǎn)目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務(wù)體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統(tǒng),因此,國有資本會計具有從財政總預(yù)算會計中分離出來單獨(dú)進(jìn)行核算的理論必要性。

二、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的現(xiàn)實(shí)必要性

我國國家財務(wù)從財政母體中分離出來獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)早已在理論界達(dá)成共識,并在實(shí)踐中取得了一系列成效。

(一)以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革,國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設(shè)的相對獨(dú)立機(jī)構(gòu),代表政府履行出資人職責(zé),負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)、國有資本的財務(wù)管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強(qiáng)了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業(yè)的出資人得到統(tǒng)一,同時責(zé)任和義務(wù)予以明確。國資委加強(qiáng)了對所屬企業(yè)的業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業(yè)“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”的狀況?？梢?我國國有資產(chǎn)管理體制正步入新的發(fā)展階段,以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制已初步建立。雖然在運(yùn)行中出現(xiàn)了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻(xiàn),同時也為我們進(jìn)一步改革完善國有資產(chǎn)管理體制提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)央企分紅、國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行。2007年9月國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當(dāng)年開始對部分央企進(jìn)行試點(diǎn)分紅:2007年進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn),收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益;中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實(shí)施,2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益。這表明國有企業(yè)利潤獨(dú)享的時代行將終結(jié),表明國家對國有資本經(jīng)營的管理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段?！兑庖姟分袑匈Y本經(jīng)營預(yù)算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算要相對獨(dú)立、相互銜接。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算分別編制,既保持國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和相對獨(dú)立性,又要與政府公共預(yù)算相互銜接。

這一系列的政策實(shí)施表明,政府已經(jīng)意識到國有資本單獨(dú)核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務(wù)活動和國有資本使用加以核算和監(jiān)督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預(yù)算中分離出來的國有資本經(jīng)營預(yù)算雖屬于財務(wù)預(yù)算,但與一般工業(yè)企業(yè)的財務(wù)預(yù)算并不相同,其屬于宏觀財務(wù)的范疇,反映整個國有經(jīng)濟(jì)的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨(dú)的國有資本會計核算體系。

三、國有資本會計與財政總預(yù)算會計分立的意義

(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實(shí)。國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出來后,國家財務(wù)就有了獨(dú)立的會計支撐,這標(biāo)志著國家財務(wù)與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨(dú)立,原先國家財務(wù)與國家財政在建制上的相互獨(dú)立得到了進(jìn)一步的升華。國家財務(wù)與國家財政在賬務(wù)上徹底分家,使國家財務(wù)成為一個可以獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),財政性資金和國有資本配置的核算和監(jiān)督問題得到解決。當(dāng)國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出來以后,彌補(bǔ)了財政總預(yù)算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉(zhuǎn)。另外,將國有資本會計從財政總預(yù)算會計中分離出去,無疑是在給財政總預(yù)算會計“減肥”,財政總預(yù)算會計的任務(wù)更加明確、效率更高,因此財政總預(yù)算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。

(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨(dú)設(shè)立國有資本會計,集中核算國有資本的運(yùn)營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強(qiáng)管理,有助于在預(yù)算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離,實(shí)現(xiàn)國家對國有資產(chǎn)的管理從計劃、行政管理為主向市場化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營為主的轉(zhuǎn)變,有助于各級政府加強(qiáng)對國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況的考核和對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作,確保國有資產(chǎn)的保值增值;另一方面也有助于對國有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營,促進(jìn)國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合,最大限度地提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率,發(fā)揮國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中的骨干作用。

綜上所述,國有資本會計與財政總預(yù)算會計相分立已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實(shí)和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預(yù)算會計的核算對象并不是完全不相關(guān)的,二者具有一定的聯(lián)系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務(wù)收入轉(zhuǎn)化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經(jīng)營性資產(chǎn)由財政劃轉(zhuǎn)國有資本管理部門進(jìn)行資本營運(yùn),這就使一部分財政投資轉(zhuǎn)化為國有資本財務(wù)資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關(guān)系。

(作者單位:1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院;2.山東行政學(xué)院)

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