對(duì)我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的探討

[摘要]民辦教育已經(jīng)成為我國(guó)高等教育發(fā)展不可或缺的一部分，本文針對(duì)我國(guó)民辦高等教育存在的不足，提出了三點(diǎn)看法，即建立健全民辦高等教育法規(guī)政策，構(gòu)建民辦高等教育質(zhì)量保證體系，建立長(zhǎng)期有效的資金籌措機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]民辦教育高等教育法規(guī)政策質(zhì)量資金

[中圖分類號(hào)]G64[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005—5843(2009)05—0148—03

[作者簡(jiǎn)介]沈云慈，寧波大紅鷹學(xué)院副研究員(浙江寧波315000)

中國(guó)民辦教育經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，從無(wú)到有，從弱小到形成了一定的規(guī)模，取得了一些成就，目前已進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2007年全國(guó)民辦高校297所，在校生163.07萬(wàn)人；獨(dú)立學(xué)院318所，在校生186.62萬(wàn)人；民辦其他高等教育機(jī)構(gòu)906所，各類注冊(cè)學(xué)生達(dá)到87.34萬(wàn)人。民辦高等教育學(xué)生規(guī)模達(dá)到437.03萬(wàn)人，占2007年全國(guó)各類高等教育學(xué)生數(shù)(2700萬(wàn)人)的16.19％。2005年，廈門大學(xué)高教所潘懋元教授預(yù)測(cè)，到2020年，當(dāng)我國(guó)高等教育大眾化毛入學(xué)率達(dá)到30—40％，全國(guó)高校在校生數(shù)達(dá)到4 000萬(wàn)左右時(shí)，民辦高校及在校生數(shù)將達(dá)到高等教育總量一半以上。到那時(shí)，民辦高等教育將會(huì)為國(guó)家提供更加多樣化的教育資源，為和諧社會(huì)建設(shè)提供更多的最基本的和諧元素。

一、我國(guó)民辦高等教育存在的不足

當(dāng)前我國(guó)民辦高等教育存在的問(wèn)題突出的表現(xiàn)在國(guó)家法律政策制定的不協(xié)調(diào)、民辦學(xué)校自身辦學(xué)水平不高、辦學(xué)行為不規(guī)范等。民辦學(xué)校自身不僅要正視這些問(wèn)題，更重要的是政府部門應(yīng)肩負(fù)起為社會(huì)公共服務(wù)的教育責(zé)任，應(yīng)該依法管理好民辦教育，協(xié)調(diào)好管理部門之間的工作。

1.民辦教育法律政策的制定存在著不協(xié)調(diào)

目前，民辦教育法律政策存在的不協(xié)調(diào)，主要集中表現(xiàn)于對(duì)民辦學(xué)校性質(zhì)的界定、產(chǎn)權(quán)歸屬、合理回報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施和稅收政策如何優(yōu)惠等問(wèn)題上。

(1)在民辦學(xué)校性質(zhì)的界定上存在著沖突。2002年12月頒布的《民辦教育促進(jìn)法》，確定了民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具有與公辦學(xué)校等同的法人屬性；但1998年10月發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》則把民辦學(xué)校定性為“民辦非企業(yè)”單位，這是一種模糊的法人定位，它使民辦學(xué)校因身份不明而難以享受與公辦學(xué)校在教師保險(xiǎn)、學(xué)校稅收等問(wèn)題上的同等法律地位。

(2)民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定沒(méi)有區(qū)別投資和捐資的差異。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，民辦學(xué)校實(shí)行的是學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這就意味著民辦學(xué)校所有的教育存量資產(chǎn)最終都將變成社會(huì)資產(chǎn)，即使是個(gè)人投資，也只有當(dāng)其停辦清產(chǎn)后，才能獲得其投入部分，而無(wú)權(quán)獲得增值部分。這種規(guī)定對(duì)于我國(guó)尚不成熟的中國(guó)民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)是一個(gè)超前的舉措，但同時(shí)也促成了某些辦學(xué)者的短期行為，進(jìn)而使其在財(cái)務(wù)管理上出現(xiàn)諸多問(wèn)題。

(3)合理回報(bào)政策遭遇到巨大的現(xiàn)實(shí)尷尬。在《民辦教育促進(jìn)法》中，“合理回報(bào)”作為一種對(duì)民辦學(xué)校的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，其宗旨是為了促進(jìn)非政府組織和個(gè)人積極投資教育領(lǐng)域，其回報(bào)的比例和程序也通過(guò)多次討論作出了嚴(yán)格的規(guī)定。但是，在現(xiàn)實(shí)中，明確要求合理回報(bào)的民辦學(xué)校少之又少，而實(shí)際上通過(guò)投資辦學(xué)獲取利潤(rùn)的行為是多之又多。這種現(xiàn)狀與立法宗旨不能不說(shuō)是一種背離。

(4)教育稅收的優(yōu)惠待遇難以落實(shí)。2004年2月5日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于教育稅收政策的通知》(財(cái)稅[2004]39號(hào))規(guī)定：“對(duì)學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)收取并納入財(cái)政預(yù)算管理的或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的收費(fèi)不征收企業(yè)所得稅?！倍褶k學(xué)校是利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)來(lái)舉辦的，其收入不可能納入預(yù)算內(nèi)管理，也很少納入預(yù)算外的資金專戶管理，這樣一來(lái)，一些地方稅務(wù)部門以民辦學(xué)校的收費(fèi)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理和學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表上有結(jié)余數(shù)額為由，強(qiáng)行向不要求取得合理回報(bào)的從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校征收企業(yè)所得稅。

2.民辦高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置層次較低，辦學(xué)質(zhì)量參差不齊

我國(guó)一些民辦高校開(kāi)設(shè)的專業(yè)面較窄，主要集中在計(jì)算機(jī)、商業(yè)英語(yǔ)、會(huì)計(jì)和管理等文科專業(yè)方面，集中于教學(xué)設(shè)施投資較少的專業(yè)。有些學(xué)校專業(yè)設(shè)置隨意性很大，看到市場(chǎng)有什么需求，就立馬上項(xiàng)目，而不考慮學(xué)校的整體規(guī)劃和實(shí)力，對(duì)穩(wěn)定的師資、有效的教學(xué)和可靠的課程支持準(zhǔn)備不充分。有些獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)思路還不夠清晰，而是機(jī)械地復(fù)制公辦高校的辦學(xué)模式，設(shè)置公辦高校的優(yōu)勢(shì)專業(yè)，采用與公辦高校相似甚至相同的課程設(shè)置與教學(xué)大綱，卻忽略了獨(dú)立學(xué)院無(wú)論是人才培養(yǎng)目標(biāo)還是學(xué)生入學(xué)基礎(chǔ)，都與公辦高校有著較大差別的現(xiàn)實(shí)。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，有的民辦高校逐漸走上正軌，并且有的形成了自己的辦學(xué)特色，教學(xué)質(zhì)量得到社會(huì)的認(rèn)可；而有的民辦學(xué)校仍然在低谷中徘徊，學(xué)校時(shí)刻都有存亡之憂。

3.民辦高校缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，致使融資渠道不暢

民辦高等教育發(fā)展?jié)摿Υ?，但資金成為制約學(xué)校發(fā)展的重要因素。我國(guó)民辦高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源有學(xué)費(fèi)、接受的贊助或捐贈(zèng)、銀行貸款、學(xué)校經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等。但主要來(lái)源還是靠收取學(xué)費(fèi)，走的是“以生養(yǎng)校，滾動(dòng)發(fā)展”的道路，國(guó)家在經(jīng)費(fèi)上基本不給予支持。

目前，銀信部門收緊信貸，民辦高校早幾年那種大規(guī)模吸納銀行信貸進(jìn)行外延擴(kuò)張的情況越來(lái)越少。資產(chǎn)抵押、土地抵押控制得很嚴(yán)，有的學(xué)校甚至日常資金周轉(zhuǎn)都出現(xiàn)困難。而沒(méi)有大量的穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)，就難以保證辦學(xué)質(zhì)量。

辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺一直是困擾多數(shù)民辦學(xué)校的難題，從我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷史來(lái)看，歷來(lái)如此。絕大多數(shù)民辦學(xué)校在舉辦者投入初期建設(shè)經(jīng)費(fèi)后就完全依靠學(xué)雜費(fèi)收入維持運(yùn)轉(zhuǎn)，資金的來(lái)源渠道單一。由于民辦學(xué)校投入不足、融資渠道少，所以抗風(fēng)險(xiǎn)能力就顯得較弱。一旦出現(xiàn)政策變動(dòng)或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)引發(fā)生源危機(jī)，從而使民辦學(xué)校馬上陷入困境。此時(shí)如果沒(méi)有新的資金投入，學(xué)校就會(huì)面臨很大的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，資金鏈的斷裂往往是造成民辦學(xué)校倒閉的直接原因。

二、對(duì)我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的建議

1.建立健全民辦高等教育法規(guī)政策

在一個(gè)公立高等教育系統(tǒng)特別強(qiáng)大的國(guó)家中發(fā)展民辦高等教育，如果沒(méi)有政府政策的支持和法規(guī)的保障，其狀況是不可想象的。例如：澳大利亞1988年在國(guó)會(huì)通過(guò)的《高等教育資助法案1988》(Higher Education Funding Act 1988)中就明確了私立高等教育機(jī)構(gòu)的合法地位，并且對(duì)核準(zhǔn)的私立高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行國(guó)家層面的資助，私立高校在統(tǒng)一的法規(guī)體系中受到規(guī)范，需要遵守國(guó)家統(tǒng)一的教育體制，這有利于私立學(xué)校和公立學(xué)校在同等條件下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。

在2002年底，我國(guó)各類高等學(xué)校在校的學(xué)生人數(shù)為1600萬(wàn)，高等教育的毛入學(xué)率首次達(dá)到15％，進(jìn)人大眾化階段。馬丁·特羅說(shuō)，大眾化是提示變化的一個(gè)信號(hào)，具

有一種預(yù)警功能。這不僅表現(xiàn)在學(xué)校教學(xué)方面的變化，還有國(guó)家投資體制和管理體制等方面的變化。我國(guó)政府在高等教育中的投入相對(duì)有限，而在高等教育大眾化進(jìn)程中，要求接受高等教育的人數(shù)還在不斷地增加，因此，政府通過(guò)國(guó)家政策鼓勵(lì)社會(huì)進(jìn)一步參與和支持高等教育供應(yīng)也是一種發(fā)展戰(zhàn)略。

世界銀行1994年關(guān)于高等教育的報(bào)告指出，政府制定的優(yōu)惠政策和管理框架是私立院校得以繁榮的重要保證。我國(guó)政府在教育決策中具有重要的權(quán)威性，教育一直是在政府的管理和控制之中，這是我國(guó)的國(guó)情，也是我國(guó)的傳統(tǒng)。教育政策有效性成為增強(qiáng)政府權(quán)威的重要依據(jù)，也是政府成為有效政府的責(zé)任所在。為了較好地分配和調(diào)節(jié)教育利益、最大程度地滿足多數(shù)人的需要或盡量照顧到不同人的需要，政府就要在教育政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，為多種“利益相關(guān)者”提供表達(dá)自己利益訴求的機(jī)會(huì)。同時(shí)，對(duì)于利益遭受損失的群體和個(gè)人要及時(shí)給予補(bǔ)償，以增加教育政策所追求的利益中的公共成分。

國(guó)家以立法的形式平衡與私立教育相關(guān)者的利益非常重要，它能起到一種引導(dǎo)和規(guī)范作用。自我國(guó)1982年修訂的《憲法》對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)給予法律認(rèn)可的地位之后，《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》(1987年)、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》(1997年)、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(2002年)和《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(2003年)等專門法規(guī)相繼頒布與實(shí)施，使得中國(guó)民辦教育發(fā)展逐步走向法治化軌道。

在相關(guān)法規(guī)政策的協(xié)調(diào)和配套方面，中國(guó)的民辦高等教育還有很長(zhǎng)的一段路要走。在這個(gè)過(guò)程中不僅需要協(xié)調(diào)各個(gè)部門對(duì)民辦高等教育稅收、信貸、收費(fèi)等方面的法規(guī)政策，形成多方共識(shí)，而且還要對(duì)合理回報(bào)、學(xué)校性質(zhì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督等某些立法難點(diǎn)和執(zhí)法難點(diǎn)加強(qiáng)研究，形成具有針對(duì)性的對(duì)策，以保障利益相關(guān)者的權(quán)益。

在法律調(diào)控民辦教育發(fā)展的過(guò)程中，政府一方面弱化權(quán)力并減小作用范圍，聯(lián)合社會(huì)中介力量與市場(chǎng)力量對(duì)民辦高等學(xué)校進(jìn)行管理與調(diào)控，增加學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；另一方面通過(guò)法律明確職責(zé)范圍，強(qiáng)化宏觀調(diào)控權(quán)力，走向一個(gè)以法治為核心的多方共同治理模式。

2.構(gòu)建民辦高等教育質(zhì)量保證體系

高等教育的質(zhì)量問(wèn)題是世界高等教育發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)倍受關(guān)注的問(wèn)題，質(zhì)量是任何一個(gè)邁向大眾化高等教育的國(guó)家和地區(qū)所面臨的首要問(wèn)題。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，高等教育的質(zhì)量越來(lái)越引起世界各國(guó)政府的重視，“質(zhì)量”一直是聯(lián)合國(guó)教科文組織有關(guān)高等教育發(fā)展的兩個(gè)核心理念之一。例如：澳大利亞私立高等學(xué)校作為國(guó)民教育系統(tǒng)的組成部分，基本是由政府教育行政機(jī)構(gòu)作為課程、教學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督與檢查的主體，由這些機(jī)構(gòu)任命人員，組織、檢查具體施行的情況。特別是在20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入高等教育擴(kuò)張期以后，澳大利亞政府采取保障高等教育質(zhì)量措施。1992年設(shè)立了聯(lián)邦高等教育質(zhì)量保證委員會(huì)(CQAHE)，確立了各高校實(shí)行自我評(píng)價(jià)、評(píng)估小組到校進(jìn)行訪問(wèn)調(diào)查、發(fā)表年度報(bào)告的評(píng)價(jià)體制；1 993年還確立了將評(píng)價(jià)結(jié)果和財(cái)政支持直接掛鉤的管理方式；2000年，又設(shè)立了澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保證署，由它具體實(shí)施5年為一周期的高校評(píng)價(jià)。目前，接受聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)撥款的所有高等教育機(jī)構(gòu)的課程、教學(xué)、科研質(zhì)量的評(píng)估和監(jiān)督全部在“質(zhì)量保障框架”下進(jìn)行。就這樣由聯(lián)邦政府、州與地方政府、大學(xué)、大學(xué)質(zhì)量保證署、澳大利亞大學(xué)學(xué)歷資格評(píng)定框架署五方組成一個(gè)內(nèi)外結(jié)合的質(zhì)量保證機(jī)制。

我國(guó)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的早期發(fā)展模式基本上是“以規(guī)模求生存”，但是高等教育規(guī)模與質(zhì)量發(fā)展具有階段性，民辦高校的發(fā)展不能片面追求規(guī)模效益。所以，無(wú)論是規(guī)模擴(kuò)張的誘導(dǎo)還是制度變遷的強(qiáng)制，無(wú)論是本科層次的提升還是學(xué)歷文憑考點(diǎn)的取消，民辦高等教育的發(fā)展已經(jīng)步入了轉(zhuǎn)型期，也即進(jìn)人中后期發(fā)展階段，低速度增長(zhǎng)的數(shù)量變化與高內(nèi)涵、高效益的質(zhì)量變化相統(tǒng)一，構(gòu)成了民辦大學(xué)在中后期發(fā)展階段的顯著特點(diǎn)。提升民辦高等學(xué)校教學(xué)和辦學(xué)質(zhì)量，不僅是學(xué)校自身的頭等大事，也是政府部門的分內(nèi)責(zé)任。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的參與有利于民辦高等學(xué)校規(guī)范辦學(xué)行為、建設(shè)特色課程、加強(qiáng)師資建設(shè)、不斷提高教學(xué)質(zhì)量。從學(xué)校層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，重新審視學(xué)校定位，適時(shí)調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)與規(guī)格，調(diào)整學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)課程教材、教學(xué)方法、組織形式與實(shí)踐環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)從學(xué)校辦學(xué)理念、教學(xué)觀念到組織實(shí)施方面的整體性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要加強(qiáng)社會(huì)實(shí)踐能力的培養(yǎng)；穩(wěn)定與加強(qiáng)師資隊(duì)伍的建設(shè)，改變師資主要依靠臨時(shí)外聘的狀況，實(shí)現(xiàn)師資隊(duì)伍建設(shè)的轉(zhuǎn)型。從政府層面來(lái)說(shuō)，要建立與完善嚴(yán)格的內(nèi)部質(zhì)量保障體系，建立起相應(yīng)的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成民辦高校內(nèi)部的質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)控機(jī)制，促進(jìn)民辦高校的自律發(fā)展。

3.建立長(zhǎng)期有效的資金籌措機(jī)制

經(jīng)費(fèi)是民辦高等教育發(fā)展的一個(gè)重要條件，是關(guān)系到民辦高校生存的基本前提。我國(guó)民辦高校初期發(fā)展經(jīng)費(fèi)來(lái)源比較單一，“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”模式占多數(shù)，捐贈(zèng)、財(cái)政等渠道還很少。據(jù)2000年國(guó)家教育發(fā)展研究中心會(huì)同教育部發(fā)展規(guī)劃司社會(huì)力量辦學(xué)管理辦公室的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，樣本民辦高等教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理，其主要的收入來(lái)源是學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和雜費(fèi)收入，這兩項(xiàng)之和約占了總經(jīng)費(fèi)收入的90％，貸款占了5.6％左右，更不要說(shuō)民辦高校通過(guò)開(kāi)發(fā)產(chǎn)品、建立公司直接走向市場(chǎng)去創(chuàng)收，或者鼓勵(lì)工商業(yè)界、慈善機(jī)構(gòu)和校友捐贈(zèng)增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，或者通過(guò)招收海外全額付費(fèi)學(xué)生增加學(xué)費(fèi)收入。這種辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)是極不合理的，它不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和民辦教育立法的宗旨。

在當(dāng)前政府主導(dǎo)控制教育的模式之下，民辦高校的自主權(quán)仍相對(duì)較弱，在經(jīng)費(fèi)籌措方面需要更多的市場(chǎng)機(jī)制參與調(diào)節(jié)。政府必須積極擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍，一方面，要對(duì)高等教育的資源供給與配置進(jìn)一步放權(quán)、分權(quán)，在政府撥款、稅收政策、學(xué)生資助、教師科研、社會(huì)服務(wù)等方面，通過(guò)法律條文為市場(chǎng)調(diào)節(jié)提供制度空間；一方面，要積極引入民間資本為民辦高校的盤活、轉(zhuǎn)型與發(fā)展注入活力，加大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極調(diào)整其失衡的經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)，為民辦高校多渠道籌資體系的形成，提供一個(gè)科學(xué)合理的政策空間。

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(責(zé)任編輯：向欣)