政府采購中的尋租行為分析

楊曉華

提要政府采購是當(dāng)今世界各國管理社會和經(jīng)濟(jì)生活的重要手段。本文將對政府采購中的尋租行為的表現(xiàn)及其影響進(jìn)行分析,并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞:政府采購;尋租;監(jiān)控

中圖分類號:F063.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

我國于2002年6月頒布的《中華人民共和國政府采購法》中明確指出,“本法所稱政府采購,是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”據(jù)粗略估計(jì),在一般情況下,政府購買性支出大約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右。

尋租是指社會中人類尋求直接的非生產(chǎn)性利潤的非生產(chǎn)性活動,主要表現(xiàn)為非法的權(quán)錢交易。2002年政府采購法的頒布,標(biāo)志著我國政府采購工作正在向著成熟與完善的階段推進(jìn)。但是,由于目前政府采購制度化、法制化的水平還不完善,現(xiàn)行的政府采購制度存在著許多問題,尋租行為時有發(fā)生。政府采購中的尋租包括設(shè)租與尋租,實(shí)際上是一個過程的兩個方面,設(shè)租是從“權(quán)”到“錢”,尋租則是從“錢”到“權(quán)”。政府采購是世界各國尋租行為發(fā)生頻率較高的領(lǐng)域之一。

一、政府采購中尋租行為的具體表現(xiàn)

我國政府采購中涉及的部門主要有政府采購主管部門、政府采購中心、采購需求單位、財政部門和供應(yīng)商,這五個部門貫穿整個采購過程。下面以五個部門為對象,分析政府采購過程中可能出現(xiàn)的尋租行為。

1、政府采購中心與政府采購主管部門之間的尋租行為。政府采購的采購制度、程序、范圍和采購限額標(biāo)準(zhǔn)由政府采購主管部門制定。政府采購中心為了降低采購限額標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大采購范圍,增加自身權(quán)力,可能產(chǎn)生事前向政府采購主管部門尋租的行為。其目的在于干預(yù)政府采購制度政策的出臺,使得政府采購中心有更大的采購權(quán)利,手中握有更多向供應(yīng)商設(shè)租的砝碼。

2、采購需求單位與政府采購主管部門之間的尋租行為。政府采購制度將以前的分散采購變?yōu)榧胁少?必然要觸及某些部門的既得利益,遇到來自各方面的巨大阻力。沒有實(shí)行政府采購制度前,采購需求單位對本部門使用物品的采購,擁有對供應(yīng)商設(shè)租的條件;實(shí)行政府采購制度后,大部分物品的采購由政府采購中心進(jìn)行,極大的“侵犯”了采購需求單位的部門利益。所以,采購需求單位希望通過向政府采購主管部門的尋租,提高采購限額標(biāo)準(zhǔn),縮小采購范圍,或者變集中采購為分散采購。其目的在于盡可能維護(hù)自己對物品的采購權(quán),增加自己對供應(yīng)商和其他部門設(shè)租的機(jī)會。

3、政府采購主管部門與供應(yīng)商之間的尋租行為?！墩少彿ā芬?guī)定:“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu),不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動。采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！钡壳罢少徶鞴懿块T仍是政府采購中心、采購需求單位和財政部門的主管單位,這使得供應(yīng)商直接向主管部門尋租。供應(yīng)商為了成為政府采購中的物品供應(yīng)者,采取高額傭金或其他手段使主管部門與之合作,而政府采購主管部門則利用自己的優(yōu)勢進(jìn)行權(quán)力尋租。

4、政府采購中心與供應(yīng)商之間的尋租行為。政府采購中心可以選擇采用多種采購方式執(zhí)行采購計(jì)劃:公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購,以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。雖然在《政府采購法》中明確規(guī)定了各種采購方式的適用條件,但在執(zhí)行過程中仍出現(xiàn)了一些不規(guī)范的做法,例如變招標(biāo)采購為定點(diǎn)采購、假投標(biāo)等行為。政府采購中心的設(shè)租和供應(yīng)商對政府采購中的尋租,使有資質(zhì)、有信譽(yù)的供應(yīng)商受到排擠而無法中標(biāo)。

5、財政部門與供應(yīng)商之間的尋租行為。政府采購并非是一手交錢、一手交貨的現(xiàn)金交易,而是由采購需求單位驗(yàn)貨合格,由財政部門負(fù)責(zé)結(jié)算貨款。供應(yīng)商為了加快資金周轉(zhuǎn),提高資金使用效益,需要向財政部門尋租,以便盡早拿到貨款。

二、政府采購中尋租行為產(chǎn)生的后果

1、引起社會資源的浪費(fèi)。一方面為了獲得政府的特許權(quán)或合同,供應(yīng)商花費(fèi)時間和精力去進(jìn)行游說,或者用金錢和禮品去疏通關(guān)系,這種對尋租者極為有效的活動,對社會而言卻沒有任何效率;另一方面政府官員為了對付尋租者的游說和賄賂而付出的資源和精力,或者為使供應(yīng)商支付的金錢達(dá)到自己滿意的水平以及為掩人耳目而付出的時間、精力,這些對社會而言沒有任何意義。

2、導(dǎo)致政府開支擴(kuò)大,增加納稅人負(fù)擔(dān)。政府采購必須達(dá)到一定的數(shù)量以保證政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于政府采購過程中各環(huán)節(jié)涉及的主體存在尋租問題,財政預(yù)算約束被軟化,預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大,因此加重了納稅人的下期納稅負(fù)擔(dān)。

3、導(dǎo)致市場競爭秩序的紊亂,有礙經(jīng)濟(jì)增長。供應(yīng)商通過尋租尋求行業(yè)壟斷,導(dǎo)致尋租供應(yīng)商與非尋租供應(yīng)商之間的利益失衡,造成整個市場的競爭秩序紊亂,同時影響供應(yīng)商之間的公平競爭,阻礙技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)的推廣,進(jìn)而導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)增長速度放慢。

4、滋生腐敗。由于政府采購的委托代理鏈過長,與尋租相伴隨的是集體腐敗乃至于行業(yè)腐敗。為了尋求長期設(shè)租,政府采購官員或機(jī)構(gòu)會向其上級官員或機(jī)構(gòu)尋求保護(hù),即再尋租。這樣就形成了集體性設(shè)租與尋租,導(dǎo)致集體腐敗。從而影響政府在人民群眾心目中的形象和信譽(yù),破壞了社會的正常價值觀念。

三、抑制政府采購中尋租行為的措施

1、健全政府采購相關(guān)的法律法規(guī)。政府采購立法體系需要對采購操作程序、法律制度規(guī)定得盡量詳盡、合理。具體包括:①完善公開招投標(biāo)法。如無特殊情況,采購應(yīng)該通過招標(biāo)公開程序進(jìn)行。政府較大的采購項(xiàng)目,其招標(biāo)文件需經(jīng)咨詢專家論證。法律還應(yīng)具體規(guī)定要求采購部門根據(jù)商品金額、性質(zhì)、工程大小等標(biāo)準(zhǔn)在報刊、網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等媒體上公開發(fā)布招標(biāo)公告,并在公告上載明采購的目的、產(chǎn)品的性質(zhì)與數(shù)量、技術(shù)要求、語言要求、投標(biāo)書的投送地址和投送期限等其他需要公開的信息;②完善監(jiān)督機(jī)制的立法。法律要明確行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的關(guān)系,以及它們的責(zé)任與權(quán)力的范圍。同時,還需要明確規(guī)定政府采購過程中各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督主體、監(jiān)督程序以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部的約束機(jī)制等。

另外,完善政府采購法規(guī)體系,還必須制定一系列更加細(xì)致、可操作的配套法規(guī)。比如,配套法規(guī)還需要包括對政府采購過程中采購記錄的原則規(guī)定、對招標(biāo)或采購代理機(jī)構(gòu)的管理規(guī)定、對采購實(shí)體和采購人員的行為規(guī)范的要求等一系列法律法規(guī)等。

2、完善監(jiān)管制度。降低政府采購的尋租腐敗行為,需要構(gòu)建一個多層次的、科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制,并嚴(yán)密有力地執(zhí)行這一機(jī)制。

首先,強(qiáng)化政府采購預(yù)算制度。政府采購年度計(jì)劃應(yīng)由各采購單位向財政部門申報,財政部門審核匯總報政府審批,然后再層層批復(fù)下達(dá)。要嚴(yán)格監(jiān)督采購計(jì)劃編制的全面性、合理性及有效性。采購計(jì)劃一經(jīng)確定,不得隨意更改,如確需調(diào)整,必須按規(guī)定程序重新上報審批。只有列入政府采購計(jì)劃的采購活動,財政部門才能下達(dá)給有關(guān)部門操作實(shí)施。

其次,健全供應(yīng)商準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格審查供應(yīng)商的資格,規(guī)定進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商必須具備的條件,符合條件的供應(yīng)商可以頒發(fā)資格證書,同時要不定期實(shí)行審核。對在政府采購活動中有違紀(jì)違規(guī)行為的,可以視其情節(jié)輕重,限制其在一定的年限內(nèi)不準(zhǔn)進(jìn)入政府采購市場,情節(jié)嚴(yán)重的可以吊銷其資格證書等。

再次,嚴(yán)格執(zhí)行采購與付款相分離制度。在政府采購活動過程中,如果政府采購中心或其他中介組織,既負(fù)責(zé)采購的具體組織工作,又直接支付貨款,便會失去必要的外部監(jiān)督,很容易產(chǎn)生違紀(jì)行為。因此,必須使商品采購、驗(yàn)收、付款三個環(huán)節(jié)相互分離,建立財政、政府采購中心和采購單位相互制約的機(jī)制。

最后,健全申訴機(jī)制。申訴制度包括設(shè)立專門受理供應(yīng)商申訴、調(diào)解糾紛的獨(dú)立機(jī)構(gòu),規(guī)定申訴的期限、條件、方法、程序以及對申訴處理的期限、效力等?，F(xiàn)階段,政府采購立法中的申訴制度尚不健全,如將糾紛的裁決定性為行政行為,導(dǎo)致了繁瑣的復(fù)議和訴訟程序;投訴受理機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性,難以保證其裁決的公正;沒有規(guī)定申訴的期限、限制,如何審查及審查的效力等。

3、加強(qiáng)人員選拔和培訓(xùn)。我國需要建立健全采購專業(yè)人員的選擇和培訓(xùn)制度,使我國從事政府采購活動的人員符合專業(yè)化和國際化的要求。政府采購人員應(yīng)采取考試的辦法進(jìn)行篩選,考試合格者要在財政部門或有關(guān)部門登記注冊,成為正式的專業(yè)政府采購人員;同時還要注意提高現(xiàn)有人員的素質(zhì)。可以通過中短期培訓(xùn)使他們不僅熟悉政府采購的各項(xiàng)法規(guī)、制度和政策,同時掌握招標(biāo)投標(biāo)、預(yù)算管理、會計(jì)核算、商品學(xué)、商務(wù)談判、電子商務(wù)、國際貿(mào)易、國際商法、國際投資和公共關(guān)系等方面的理論知識和專業(yè)。同時,加強(qiáng)政府采購官員的職業(yè)道德和思想道德教育,對采購官員加強(qiáng)職業(yè)道德教育,培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、事業(yè)心、榮譽(yù)感,運(yùn)用各種宣傳、教育手段,尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能,在全社會培育起反尋租的社會道德力量。此外,還要加強(qiáng)對違法亂紀(jì)采購人員的懲罰力度,增加他們尋租的成本和代價,從而扼殺他們的尋租動機(jī)。

政府采購需要一個完善的制度約束和一個陽光透明的采購環(huán)境。我國正處在一個體制轉(zhuǎn)軌時期,在這種特定的經(jīng)濟(jì)體制條件下,尋租是難以避免的,而伴隨著政府采購過程中的權(quán)力尋租更是普遍。要想遏制采購尋租,要從制度和政府自身建設(shè)上著手,從尋租的經(jīng)濟(jì)意義上著手,從根本上遏制采購中的尋租行為。

(作者單位:重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院)

主要參考文獻(xiàn):

[1]張莉.我國政府采購研究[D].山東:山東大學(xué)碩士學(xué)位論文,2005.

[2]楊玉梅.論我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的完善[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2006.4.

[3]王鵬.淺議政府采購法律監(jiān)督制度的完善[J].江西行政學(xué)院學(xué)報,2006.1.