三十年來我國教育督導(dǎo)工作取得的成就、存在的問題與對策

李勝芳

【摘要】 改革開放30年來,我國的教育督導(dǎo)工作從無到有,并逐步發(fā)展,取得了豐碩成果,但在發(fā)展的道路上還存在著這樣那樣的問題。認(rèn)真總結(jié)30年來我國教育督導(dǎo)所取得的成就,正視存在的問題,對我國今后教育督導(dǎo)工作的發(fā)展有重要的意義,在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,提出改革和發(fā)展我國教育督導(dǎo)的對策,使教育督導(dǎo)工作更好地為發(fā)展我國教育事業(yè)服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】教育督導(dǎo);成就;問題;對策

中圖分類號:G640文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1671-5918(2009)03-0023-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.011本刊網(wǎng)址:http://www.hbxb.net

一、三十年來我國教育督導(dǎo)取得的成就

30年來,我國教育督導(dǎo)從無到有,開展了一系列的工作,取得了巨大成績。

早在1977年9月,鄧小平同志在與教育部負(fù)責(zé)人談話時提出:“要健全教育部的機(jī)構(gòu)。要找一些四十歲左右的人,天天到學(xué)校里去跑。搞四十人,至少搞二十人專門下去跑。要象下連隊當(dāng)兵一樣,下去當(dāng)‘學(xué)生,到班里聽聽課,了解情況,監(jiān)督計劃、政策等的執(zhí)行,然后回來報告。這樣才能使情況反映得快,問題解決得快?？梢韵扰苤攸c大學(xué),跑重點中學(xué)、小學(xué)。這些就是具體措施,不能只講空話?！边@實際上提出了恢復(fù)我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和教育督導(dǎo)制度的設(shè)想。

1978年初,在王震副總理的建議和推薦下,王季青、蘇靈揚(yáng)、姚文、楊濱四位老同志來到教育部任巡視員,并在中學(xué)司設(shè)視導(dǎo)室。

(一)教育督導(dǎo)法規(guī)逐步完善

1986年9月,國務(wù)院辦公廳下發(fā)國家教委等部門關(guān)于實施《義務(wù)教育法》若干問題的意見,明確指出要“逐步建立基礎(chǔ)教育督學(xué)(視導(dǎo))制度。”

1991年4月,國家教育委員會頒布了《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》。

1991年國家教委下發(fā)《普通中小學(xué)校督導(dǎo)評估工作指導(dǎo)綱要》

1995年3月,全國人大通過的《中華人民共和國教育法》第二十四條規(guī)定:國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評估制度。

1999年8月,教育部下發(fā)《于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評估工作的意見》。提出:從中央到地方初步形成教育督導(dǎo)的法規(guī)體系和依法督導(dǎo)的工作程序。

教育督導(dǎo)制度恢復(fù)重建以來,除了國務(wù)院和教育部的相關(guān)法規(guī)外,全國大多數(shù)省、市、區(qū)與部分地市也先后出臺了教育督導(dǎo)方面的地方法規(guī)。

(二)建立了國家、省、地、縣四級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)

目前,全國已經(jīng)形成中央、省、地(市)、縣四級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。在教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置上,各地積累和創(chuàng)造了一些好的做法和經(jīng)驗。其中,主要有兩種機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。一是建立人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu),明確代表人民政府及其教育行政部門依法行使教育督導(dǎo)職能,并對本級人民政府負(fù)責(zé)。二是在教育行政部門內(nèi)部建立專門的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu),由同級人民政府授權(quán),代表人民政府及其教育行政部門依法行使教育督導(dǎo)職能。

(三)重視督導(dǎo)隊伍建設(shè)。我國教育督導(dǎo)專業(yè)隊伍不斷得到加強(qiáng)

目前,全國教育督導(dǎo)人員已有數(shù)萬,并增加了一批專家型的督學(xué)。全國已近基本形成了專職與兼職、行政型與專家型相結(jié)合的督導(dǎo)隊伍。一些省、市、區(qū)分管教育的副主席、副省長兼任教育督導(dǎo)委員會主任或總督學(xué)。還有一些省、自治區(qū)、直轄市是教育廳的正、副廳長兼任教育督導(dǎo)室主任或總督學(xué)。在國家督學(xué)及各級督導(dǎo)機(jī)構(gòu)中民主黨派、無黨派人士及大學(xué)教授、中學(xué)校長與教師也被聘請為特約教育督學(xué)。

(四)教育督導(dǎo)理論日趨成熟

30年來我國教育理論工作者經(jīng)過不斷的學(xué)習(xí)與探索,在學(xué)習(xí)國外教育督導(dǎo)經(jīng)驗與總結(jié)自身經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,已經(jīng)逐步形成了一套適應(yīng)中國國情的社會主義教育督導(dǎo)理論。在教育督導(dǎo)體制、督導(dǎo)性質(zhì)、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)范圍與內(nèi)容、督學(xué)職責(zé)與權(quán)限、督學(xué)聘用、督導(dǎo)評估的過程與方法、督導(dǎo)心理、督導(dǎo)法規(guī)等方面,都進(jìn)行了大量的研究,取得了豐碩成果。出版了一批理論著作,發(fā)表了大量理論文章。

(五)積極開展了教育督導(dǎo)實踐活動

國家教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)自成立以來,開展了大量的督導(dǎo)檢查工作。如全國義務(wù)教育的實施情況的檢查;掃除青壯年文盲的實施情況的評估驗收;中小學(xué)德育工作的檢查;小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的檢查;教育經(jīng)費增長情況的檢查;教師經(jīng)濟(jì)待遇落實情況的檢查;實施素質(zhì)教育的督導(dǎo)檢查;中小學(xué)學(xué)生流失情況的檢查;學(xué)校亂手費情況的檢查等等。全國各級地方教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)也同時開展了相應(yīng)的督導(dǎo)檢查工作,有力地促進(jìn)了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

二、我國教育督導(dǎo)存在的問題

(一)對我國教育督導(dǎo)工作的認(rèn)識還不夠充分

在現(xiàn)代管理系統(tǒng)中,決策、執(zhí)行和控制構(gòu)成了一個科學(xué)完整的管理體系。教育管理同樣需要建立完整的決策、執(zhí)行和控制系統(tǒng)。但是長期以來,我國教育管理存在著重決策和執(zhí)行、輕控制與監(jiān)督的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了在實際管理過程中,決策上的失誤與執(zhí)行上的偏差,很難被及時發(fā)現(xiàn)。雖然我國的教育督導(dǎo)制度已恢復(fù)三十年了,但是在一些地方很多黨政領(lǐng)導(dǎo)依然缺乏正確的認(rèn)識 ,一些教育行政部門往往以行政代督導(dǎo),認(rèn)為教育督導(dǎo)是可有可無的事情,不重視發(fā)揮教育督導(dǎo)的作用。加之教育督導(dǎo)部門也沒有足夠的認(rèn)識,督導(dǎo)活動缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和規(guī)范性 ,導(dǎo)致被督導(dǎo)單位不重視督導(dǎo)工作 ,使教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有的功能。

(二)教育督導(dǎo)法制建設(shè)滯后

我國教育督導(dǎo)制度自恢復(fù)重建以來,從中央到地方,教育督導(dǎo)制度的法制體系雖然基本形成,但是國家關(guān)于教育督導(dǎo)的專門性法規(guī)還不夠完善。且基本上屬于部門規(guī)章和地方法規(guī),其法律的效力等級與內(nèi)容的重要程度還不足以表明教育督導(dǎo)的重要性。隨著我國教育事業(yè)的發(fā)展,教育督導(dǎo)與評價的范圍將日益擴(kuò)大,功能日益彰顯,亟需構(gòu)建法律效力等級與內(nèi)容重要程度更高的教育督導(dǎo)法律,而且也需要建立涉及教育的各個方面的教育督導(dǎo)法律體系。

(三)強(qiáng)調(diào)教育督導(dǎo)的監(jiān)督職能,忽視教育督導(dǎo)的服務(wù)職能

從世界各國教育督導(dǎo)實踐來看,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的教育督導(dǎo)重視咨詢、服務(wù)與指導(dǎo),淡化監(jiān)督與檢查,而我國則恰恰相反,重視監(jiān)督、檢查與評估,忽視咨詢、服務(wù)與指導(dǎo)。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于“教育要面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來”的要求,我國的教育督導(dǎo)工作也應(yīng)當(dāng)適應(yīng)世界發(fā)展的潮流,改善監(jiān)督、檢查、評估職能,強(qiáng)化和擴(kuò)大指導(dǎo)、咨詢、服務(wù)職能,完成具有現(xiàn)代意義的教育督導(dǎo)職能轉(zhuǎn)換。

(四)督學(xué)隊伍建設(shè)存在較多問題

由于我國教育人事制度的原因,致使我國督學(xué)隊伍存在較多問題。主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

1.教育督導(dǎo)隊伍專業(yè)性不強(qiáng)

我國教育督導(dǎo)長期以來偏重于行政監(jiān)督職能而忽視專業(yè)指導(dǎo)職能,使得我國的督學(xué)隊伍以教育行政干部為主體,專業(yè)性不強(qiáng)。在一些市、縣一級的督學(xué)人員中幾乎清一色是教育行政干部。由于這些人員長期從事管理工作,其教育行政方面經(jīng)驗豐富,而學(xué)科教學(xué)與課程實踐知識不足。這必然導(dǎo)致在教育行政方面督導(dǎo)得力,在教學(xué)與課程方面指導(dǎo)疲軟。無法有效行使指導(dǎo)、咨詢、服務(wù)的職能。

2.教育督導(dǎo)隊伍的學(xué)歷要求相對較低

國家對教育督導(dǎo)人員的學(xué)歷要求是:具有大學(xué)本科(縣督學(xué)可大學(xué)專科)以上學(xué)歷或同等學(xué)歷。這樣的學(xué)歷要求必然使一些低素質(zhì)人員進(jìn)入督學(xué)隊伍中,這就很難保證教育督導(dǎo)的權(quán)威性與績效性。

3.督學(xué)專業(yè)資格證書制度不盡完善,督導(dǎo)隊伍參差不齊

從1996年起,國家、省、市、縣級督學(xué)聘任實行督學(xué)資格證書制度。但是現(xiàn)階段我國的教育督導(dǎo)資格證書制度并不十分規(guī)范。除專業(yè)化要求偏低外,對獲得資格的程序有哪些,何種情況下撤銷資格,以及資格獲得者有哪些權(quán)利與義務(wù)等,都無明確規(guī)定。資格證書極易獲得。

4. 基層督導(dǎo)隊伍老化嚴(yán)重,人員來源繁雜。一些地方將年齡大、身體條件差的校長或教育行政干部安排去搞督導(dǎo);有的地方將難以安排的行政干部塞進(jìn)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。更有甚者,督導(dǎo)機(jī)構(gòu)成為校長或教育行政干部退休前的“過渡站”。

5.專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,難以涵蓋各類教育。市、縣督學(xué)大多來自教育行政干部和中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo),他們對中小學(xué)實際較為熟悉,而對幼兒園、成人教育、職業(yè)教育、民辦教育等很難進(jìn)行恰當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。就學(xué)科門類來說也不健全,尤其是懂得外語、計算機(jī)、藝術(shù)的督學(xué)很少。

三、改進(jìn)我國教育督導(dǎo)工作的對策與建議

(一)加強(qiáng)教育督導(dǎo)立法,完善督導(dǎo)法規(guī)體系

要進(jìn)一步提升我國教育督導(dǎo)的法律效力等級與內(nèi)容的重要程度,完善法律體系。在教育督導(dǎo)的立法過程中,既要考慮現(xiàn)實需要,又要考慮未來的要求;既要體現(xiàn)法規(guī)的原則性和規(guī)范性,又要使教育督導(dǎo)法規(guī)具有可操作性和實用性;既要符合“憲法”和“教育法”的精神,也要協(xié)調(diào)好與其它法規(guī)的關(guān)系;既要有全國性的教育督導(dǎo)法規(guī),又要有地方性督導(dǎo)法規(guī);既要體現(xiàn)對中小學(xué)的督導(dǎo),又要體現(xiàn)對其它各級各類教育的督導(dǎo)。

(二)現(xiàn)階段督導(dǎo)工作以“督政”為主,兼重“督學(xué)”

督導(dǎo)工作包括“督政”和“督學(xué)”兩個大部分。“督政”,監(jiān)督下級人民政府及其有關(guān)職能部門履行教育工作職責(zé),依法行政;“督學(xué)”,推動學(xué)校貫徹“兩全”方針。從提出“督政”的時候起,“督政”一直是教育督導(dǎo)工作的首要任務(wù),無論是歷次專項督導(dǎo)檢查,還是“兩基 ”評估驗收,都主要是圍繞“督政”來進(jìn)行的。“督政”得到了各地的廣泛認(rèn)同。隨著“兩基”目標(biāo)任務(wù)的深入發(fā)展,教育經(jīng)費投入不足等問題的逐步解決,教育督導(dǎo)在重視“督政”的同時,要把工作重心逐步轉(zhuǎn)到“督學(xué)”上來,加強(qiáng)對學(xué)校,主要是中等和中等以 下學(xué)校的督導(dǎo)評估工作。

(三)加強(qiáng)教育督導(dǎo)隊伍建設(shè),努力提高督導(dǎo)工作水平

首先在督學(xué)選擇上,要明確各級督學(xué)的選用標(biāo)準(zhǔn)和選用程序,提高督學(xué)人員的學(xué)歷、資歷和專業(yè)水準(zhǔn)。將博士學(xué)位、碩士學(xué)位、大學(xué)教授、副教授、中學(xué)特級教師等條件列入國家、省級督學(xué)的任職條件中,把高水平的教研員、教育教學(xué)專家、管理專家、課程專家充實到督學(xué)隊伍中實現(xiàn)督導(dǎo)隊伍的專業(yè)化。嚴(yán)格督學(xué)聘用制度,改變現(xiàn)行的督學(xué)由行政部門指定的做法。對不同崗位的督學(xué)實行不同的聘用辦法,對國家總督學(xué)、副總督學(xué)以及地方主任督學(xué)等領(lǐng)導(dǎo)崗位可以實行任命制度。對其他督學(xué)可實行招聘制度。

(四)確立教育督導(dǎo)在教育行政管理中的地位

教育督導(dǎo)是在長期的教育行政管理運行中,逐步形成并發(fā)展起來的一種制導(dǎo)機(jī)制。由于它具有以監(jiān)督、評價為核心所構(gòu)成的權(quán)力因素,各國都把它作為教育行政管理的一種非常重要手段,一種對教育管理實施管理的管理,或者說是一種特殊的管理。特別是隨著教育管理權(quán)的逐步下放和教育法制不斷健全,對下級人民政府、教育行政部門和學(xué)校的執(zhí)法監(jiān)督和評估,顯得越來越重要。在現(xiàn)代教育管理中,教育督導(dǎo)日益成為決策、執(zhí)行和監(jiān)督反饋三個大環(huán)節(jié) 中不可缺少的重要組成部分。

(五)注重教育督導(dǎo)的咨詢服務(wù)功能

過去,教育督導(dǎo)官員被認(rèn)為是威嚴(yán)的上司,是到下級教育機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)去監(jiān)督檢查工作的?；鶎诱J(rèn)為他們是監(jiān)督檢查人員,是挑毛病的,有一種消極抵觸情緒。隨著教育民主化的進(jìn)展, “管理就是服務(wù)”的理念日益深入人心,這就要求教育督導(dǎo)人員必須轉(zhuǎn)變觀念,變管理為服務(wù),使教育督導(dǎo)者成為基層發(fā)展教育事業(yè)的合作者、志愿者、幫助者,成為基層教育機(jī)構(gòu)的朋友與導(dǎo)師。

由于我國教育督導(dǎo)制度恢復(fù)時間不長,加之長時期以來由于計劃經(jīng)濟(jì)體制造成的行政指揮力量比較強(qiáng),教育督導(dǎo)在教育行政管理中的地位和作用,在一些地方尚未被人們充分認(rèn)識。我們要充分借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗,認(rèn)真總結(jié)我國幾十年督導(dǎo)工作的經(jīng)驗和教訓(xùn),努力開創(chuàng)教育督導(dǎo)的新局面。

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