土地節(jié)約和集約利用探討

蔣慧娟

摘 要:結(jié)合我國土地利用的現(xiàn)狀,論述我國土地資源所面臨的嚴(yán)峻形勢,提出了土地節(jié)約和集約利用的意義及措施,并粗略地構(gòu)建了土地節(jié)約和集約利用的評價指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞:土地;節(jié)約集約利用;指標(biāo)體系;措施

中圖分類號:D912.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1672-3198(2009)18-0030-02

1 土地節(jié)約和集約利用的理論依據(jù)

節(jié)約、集約用地,籠統(tǒng)地說,就是如何更有效地利用土地,以最小的土地成本,滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的需要。土地的節(jié)約、集約利用,最關(guān)鍵的就是要對土地資源進(jìn)行集約經(jīng)營。土地集約經(jīng)營是在單位土地面積上投入較多生產(chǎn)資料等要素,同一塊土地面積上聚集的相關(guān)要素越多意味著該土地利用的集約度越高。根據(jù)生產(chǎn)理論,一定的產(chǎn)出對應(yīng)著相關(guān)生產(chǎn)要素的投入。生產(chǎn)過程將一定數(shù)量的勞動資本等可變要素合乎比例地投入到固定要素土地中去,以最小成本取得最大收益。在一定技術(shù)條件下,將可變要素連續(xù)投入到土地,土地邊際報酬會出現(xiàn)先增加后減少的現(xiàn)象,這種現(xiàn)象叫做邊際報酬遞減。

如圖所示的MPP在點(diǎn)M之前為增加,在M之后R之前逐步遞減至零。隨著可變要素投入的增加,原來下降的邊際成本會上升,而上升的邊際收益會下降,直到二者正好相等之時的可變要素投入組合為最佳投入組合,在T之前的水平相對應(yīng)的就是土地經(jīng)營的集約邊際。在目前土地利用普遍粗放,土地利用效率不高的情況下,提高土地經(jīng)營集約度是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用產(chǎn)出效益目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)選擇。

2 我國土地利用的現(xiàn)狀

截至2008年12月31日,全國耕地面積為18.2574億畝,又比上一年度減少29萬畝。全國31個省份的農(nóng)用地98.53億畝,建設(shè)用地4.96億畝,未利用地39.11億畝。農(nóng)用地中,耕地面積為18.2574億畝。在2008年度新增建設(shè)用地548.2萬畝中,建設(shè)占用農(nóng)用地466.8萬畝,其中占用耕地287.4萬畝。此外,災(zāi)毀耕地有37.2萬畝,生態(tài)退耕11.4萬畝,因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝,耕地合計減少373.4萬畝。

雖然中國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,但是這些數(shù)據(jù)仍顯示出,中國耕地總量不斷減少,建設(shè)占用耕地數(shù)量上漲,中國用地形勢依然十分嚴(yán)峻。主要問題體現(xiàn)在以下方面:

(1)土地利用集約度不高,粗放利用問題比較突出。

由于過去節(jié)約土地資源的意識沒有樹立起來,長期以來形成了粗放用地的不良習(xí)慣,各個地區(qū)都不同程度的存在土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象,寶貴的土地資源沒能得到充分、有效、及時利用。

(2)用地結(jié)構(gòu)不夠合理,土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

從城市發(fā)展看,一些地區(qū)城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快,城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理,城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模。有些地區(qū)工業(yè)用地除生產(chǎn)及輔助設(shè)施用地外,其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大。

(3)一些不合法現(xiàn)象嚴(yán)重影響節(jié)約集約利用土地。

當(dāng)前,一些地方為片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等,不顧“三令五申”和法律法規(guī),未批先用、非法占用耕地,修建臨時性建筑和永久性建筑。這些行為嚴(yán)重影響了土地的節(jié)約和集約利用。

(4)監(jiān)管機(jī)制不完善,執(zhí)法力度不大。

有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制還沒有建立,相關(guān)的配套政策措施不夠完善,建設(shè)用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大,對各種違法違規(guī)用地查處力度不夠到位,影響了節(jié)約集約利用土地的實(shí)際效果。

因此,在我國現(xiàn)階段,土地的節(jié)約和集約利用就顯得十分必要,具有十分重要的意義。

3 土地節(jié)約和集約利用評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

(1)土地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系設(shè)計的基本思路。

土地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系一方而要反映土地節(jié)約集約利用的共性,另一方面要體現(xiàn)不同城市土地利用的特征。指標(biāo)體系的共性主要包括兩個方面:

一是評價指標(biāo)體系應(yīng)與不同城市土地節(jié)約集約利用評價的各個層次的空間范圍相對應(yīng)。二是評價指標(biāo)體系與節(jié)約集約利用的內(nèi)涵保持一致。

(2)土地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系設(shè)計。

①對于一個區(qū)域的土地節(jié)約和集約利用情況的綜合評價指標(biāo)的構(gòu)建,主要從分地類和分區(qū)域兩種方法入手。分地類節(jié)約和集約利用評價指標(biāo)體系又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大類,分區(qū)節(jié)約和集約利用評價指標(biāo)體系又分為城市和農(nóng)村等類型。再往下分,農(nóng)用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系又分為耕地評價指標(biāo)體系、園地評價指標(biāo)體系、林地評價指標(biāo)體系三個小類。建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系又分為城鎮(zhèn)用地評價指標(biāo)體系、農(nóng)村居民點(diǎn)評價指標(biāo)體系和交通運(yùn)輸用地評價指標(biāo)體系等類型。如圖2:

②土地集約利用從資金集約度、技術(shù)集約度和人口集約度等層面分析和評價。區(qū)域節(jié)約和集約用地評價指標(biāo)體系以整個區(qū)域綜合土地節(jié)約和集約利用作為評價對象,側(cè)重從區(qū)域整體用地布局、用地結(jié)構(gòu)、土地開發(fā)利用強(qiáng)度以及土地利用合理性等方面,評價土地總體的使用效率和潛力。如:可通過對評價區(qū)域土地利用程度的影響因素的分析比較,確定評價因子。

4 節(jié)約集約用地的措施

(1)科學(xué)規(guī)劃用地,從源頭嚴(yán)格把關(guān)。

要轉(zhuǎn)變土地管理的職能和方式,樹立長遠(yuǎn)開發(fā)和利用土地資源的觀念,做好城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接,整合用地資源,優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)用地項目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān),不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃的用地項目堅決不予供地,從源頭上阻斷浪費(fèi)土地行為的發(fā)生。

(2)積極貫徹國家有關(guān)土地出讓的各項規(guī)定,合理配置土地資源。

在落實(shí)經(jīng)營性用地、工業(yè)用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的制度基礎(chǔ)上,對國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施,城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地積極探索實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地嚴(yán)格實(shí)行市場配置、有償使用。

(3)建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度,并加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。

應(yīng)該按照《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)(試行)》的有關(guān)要求,嚴(yán)格審核建設(shè)項目用地投資強(qiáng)度、建筑容積率、投資期限等指標(biāo)。同時,還應(yīng)對各類用地的規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的控制和核查。加強(qiáng)建設(shè)用地審批后的跟蹤管理,對所有新供地項目實(shí)行跟蹤管理,確保能按照土地管理法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和土地出讓合同約定的要求用地。

(4)提高節(jié)約集約用地意識,建立完善的激勵機(jī)制。

要對節(jié)約集約用地的地方、單位和個人進(jìn)行大力宣傳和表彰,而且在用地政策上給予傾斜;對粗放、浪費(fèi)土地的地方、單位和個人給予曝光,給予經(jīng)濟(jì)上的處罰,甚至限制其用地或收回用地。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價,同時積極引導(dǎo)開發(fā)使用未利用地和廢棄地,千方百計提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。在全社會營造出節(jié)約集約用地的氛圍,逐步提升全民節(jié)約集約用地的意識。

土地是國脈所系、民生所依。推進(jìn)集約節(jié)約用地,事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)與社會的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)展,因此,我們必須轉(zhuǎn)變觀念,集約節(jié)約利用好每一寸土地,并通過推進(jìn)集約節(jié)約用地,全力支持和保障發(fā)展,進(jìn)一步發(fā)揮好國土資源管理部門的職能作用,為促進(jìn)我國發(fā)展與保護(hù)的和諧、人與地的和諧做出新的更大的貢獻(xiàn)。

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