關(guān)于實(shí)行省直管縣行政體制的思考

張存儉　陸保良

[摘要]推進(jìn)省直管縣體制改革，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇。本文探討了實(shí)行省直管縣行政體制的重大意義、理論實(shí)踐依據(jù)、條件可行性以及亟待解決的問題。

[關(guān)鍵詞]地方行政體制；省直管縣；改革

[中圖分類號(hào)]D262

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)09-0048-04

2005年6月．國務(wù)院總理溫家寶在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出：“具備條件的地方．可以推進(jìn)‘省直管縣試點(diǎn)”。十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級(jí)”；“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制．有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制。”2009年中央一號(hào)文件明確提出：“推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革．將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”由此可見，實(shí)行省直管縣，是今后我國行政體制改革的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容。本文擬對(duì)實(shí)行省直管縣的意義、依據(jù)、可行性等問題進(jìn)行探討，希望有助于深化地方政府體制改革，更好地實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、實(shí)行省直管縣行政體制的重意義

現(xiàn)階段，我國地方政府積極實(shí)行省直管縣行政體制．有著極其重大的意義。

1是克服機(jī)構(gòu)重疊，減少行政成本的需要。“市”成為一級(jí)實(shí)在的政府后，按照我國科層制設(shè)置要求就相應(yīng)地增設(shè)了人大、政協(xié)等權(quán)力組織，擴(kuò)充了相關(guān)的職能部門．造成管理層次多、管理幅度小、增加行政成本的現(xiàn)象。推行市管縣以后，我國行政區(qū)劃的層級(jí)由省縣鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級(jí)。凡是縣與省之間需要上情下達(dá)或下情上達(dá)的問題，無論是政策性的還是業(yè)務(wù)性的，本來可以直接溝通，但現(xiàn)在都要經(jīng)過地市級(jí)中轉(zhuǎn)。很顯然，信息傳遞多了一個(gè)中間環(huán)節(jié)，影響了信息傳遞的速度，也增加了行政管理的成本。實(shí)行省直管縣，最終減少市地級(jí)這個(gè)行政層次，可以節(jié)約人力、物力、財(cái)力，從而大幅度降低行政成本。

2是擴(kuò)大縣的自主權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。實(shí)行省管縣體制，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新配置，從根本上促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在實(shí)行市管縣體制下，市縣之間有了明確的隸屬關(guān)系和等級(jí)關(guān)系。由于市縣都是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦牽涉到利益關(guān)系，地市級(jí)城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。因此，在市管縣體制下，縣普遍認(rèn)為，市對(duì)市區(qū)和縣有親疏之分，市領(lǐng)導(dǎo)縣不是市幫縣、市帶縣，而是“市卡縣”、“市吃縣”和“市壓縣”，其結(jié)果是嚴(yán)重壓抑了縣級(jí)的積極性和創(chuàng)造性，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要體制原因。要貫徹落實(shí)黨的十六大提出發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和科學(xué)發(fā)展，就必須克服這一體制性的根本障礙，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出合理的制度安排．推行省直管縣的行政體制。

3是轉(zhuǎn)變政府管理職能．提高政府管理效率的需要。行政學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律．管理幅度與管理層級(jí)之間存在著一種內(nèi)在的對(duì)應(yīng)關(guān)系，即在地方政府組織系統(tǒng)中，管理幅度大就會(huì)減少管理層級(jí)，相反，管理幅度小就必然增加管理層級(jí)。而管理幅度大小，既受技術(shù)條件的制約，也受管理目的和管理理念的影響。在傳統(tǒng)社會(huì)，受交通、通訊等技術(shù)條件的限制，管理手段比較落后，組織的管理幅度不可能太寬，必須增加管理層級(jí)，實(shí)行層層控制，這就成為維系組織運(yùn)行的必然選擇。在現(xiàn)代社會(huì)，交通和通訊技術(shù)比較先進(jìn)，不僅大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴(kuò)大組織的管理幅度提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。與此同時(shí)，當(dāng)今世界日趨激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要求政府由過去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織，要求組織結(jié)構(gòu)向扁平化方向發(fā)展。這是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展和社會(huì)變革的全球性潮流。組織結(jié)構(gòu)的扁平化，毫無疑問會(huì)促使地方政府管理更加符合實(shí)際，更加機(jī)動(dòng)靈活，更加富有創(chuàng)新精神，從而大幅度地提高地方政府管理系統(tǒng)的效能，提高行政效率。

4是克服市管縣體制各種弊端，創(chuàng)新行政管理體制的需要。1982年以來在我國推行市管縣體制，是一定歷史條件下的產(chǎn)物。它帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，其根本目的是借用行政手段推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。26年來的實(shí)踐表明，市管縣體制只是在一些地方部分地實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo)，而在許多地方暴露出一些預(yù)料不到的問題：一是市管縣體制不僅擴(kuò)大了各中心城市的行政“地盤”，而且由于管理縣的市權(quán)力比較大，導(dǎo)致一些中心城市隨意向外擴(kuò)張，造成了大量的土地資源浪費(fèi)。二是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的一系列維系“城市偏向政策”的制度并沒有改變。由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位，沒有真正達(dá)到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補(bǔ)”的共同協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。三是市管縣體制下建立起來的市縣行政隸屬關(guān)系加劇了市縣之間的矛盾。由于市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)主要不是建立在市依靠自身強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)縣的輻射上，也不是建立在市憑借自身的資本、技術(shù)、信息和文化優(yōu)勢(shì)給周邊的縣提供全方位的服務(wù)上，而是建立在行政隸屬關(guān)系加強(qiáng)對(duì)“縣”的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展施加過多的不必要的行政干預(yù)，從而加劇了市縣之間的矛盾。在個(gè)別地方，市縣之間的利益沖突還引起市縣關(guān)系的緊張，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了極為不利的影響。四是市與縣在發(fā)展問題上具有同構(gòu)性。在較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于縣有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市抗衡，導(dǎo)致相互之間各自為政，各謀自身的發(fā)展，造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，既浪費(fèi)了資源，又降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效益。因此，要克服市管縣體制的各種弊端，就必須改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣的行政體制。

二、實(shí)行省直管縣行政體制的理論和實(shí)踐依據(jù)

研究省管縣問題，必須明確一個(gè)概念：“省管縣”改革是指：省、市、縣三者縣”二級(jí)管理體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市一市管縣”模式變?yōu)椤笆」芸h”模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。我們要改革的“市管縣”體制中的“市”特指“一般的地級(jí)市”，而不含憲法中所規(guī)定的“直轄市和較大的城市的市”。從研究試驗(yàn)成果來看，實(shí)行省直管縣行政體制有以下理論和實(shí)踐依據(jù)：

(一)實(shí)行省直管縣行政體制的理論依據(jù)

1生產(chǎn)力決定論。影響行政結(jié)構(gòu)的最重要因素是生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)管理體制，其中生產(chǎn)力發(fā)展水平對(duì)行政結(jié)構(gòu)起決定性的作用。就代表生產(chǎn)力發(fā)展水平的基礎(chǔ)設(shè)施而言，在過去，受交通、通訊等技術(shù)手段和發(fā)展水平的限制，上下政令傳遞較慢，為了實(shí)行有效的管理控制，在省、縣之間設(shè)置地區(qū)行

署或地級(jí)市是很有必要的。如今，現(xiàn)代化的高速公路、鐵路系統(tǒng)、因特網(wǎng)等先進(jìn)便捷的設(shè)施，使時(shí)空范圍大大壓縮，這就為減少行政管理層級(jí)和擴(kuò)大行政管理幅度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。行政管理結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)盡快向國際慣例和國際先進(jìn)水平靠攏，逐步由“四級(jí)制”向“三級(jí)制”過渡。

2經(jīng)濟(jì)體制決定論。在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，計(jì)劃管理項(xiàng)目涵蓋國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方方面面，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域幾乎是無所不包，無所不管，而所有這些由省直接計(jì)劃管理到縣的確有難度，因此不得不增加行政層級(jí)，縮小省級(jí)的管理幅度?，F(xiàn)在我國已經(jīng)基本建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)發(fā)育日趨成熟，市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的配置整合、優(yōu)化發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，過去的無限政府已變成了今天的有限政府，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為“市管縣”的體制性基礎(chǔ)已經(jīng)不存在了，所以“市管縣”體制也應(yīng)該淡出。

3行政效率決定論。行政科學(xué)的一般原理認(rèn)為：行政層次越多，管理成本就會(huì)越高，行政效率反而越低。因而世界上大多數(shù)國家的地方行政體制實(shí)行“兩級(jí)制”，即州(郡)——縣，縣以下為地方自治組織，我國則為“省一市一縣一鄉(xiāng)四級(jí)制”。市管縣，行政層次過多，特別是市縣職責(zé)不清，市對(duì)縣過分干預(yù)，縣級(jí)的自主權(quán)越來越小，影響縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此，改革“市管縣”體制勢(shì)在必行。

4系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定論。有關(guān)專家根據(jù)統(tǒng)計(jì)模型運(yùn)算得出的優(yōu)化結(jié)論認(rèn)為，我國上一級(jí)行政單位與下一級(jí)行政單位之間的行政管理關(guān)系由目前的“省一市一縣”三級(jí)管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆∫皇小⒅g的數(shù)量之比(即行政管理幅度)應(yīng)為1:50。而現(xiàn)在的實(shí)際情況是，我國一個(gè)省平均只管理10個(gè)左右的地級(jí)市，省與市之間的管理幅度僅為10，而市與縣之間管理幅度平均為5—6，管理幅度明顯過小，與1:50的優(yōu)化管理幅度相比相差太大。要達(dá)到優(yōu)化管理的目標(biāo)，只有減少管理層級(jí)，增加行政管理幅度。

5城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展決定論。城市是人口和資源高度集中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)空間，在產(chǎn)業(yè)上以二、三產(chǎn)業(yè)為主，居民絕大部分為非農(nóng)人口；而縣域則是人口和資源較為分散的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間，在產(chǎn)業(yè)上以一、二產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)人口所占的比重較大。由于“市管縣”體制主要依靠權(quán)力性手段來維持，存在著城市侵占縣級(jí)農(nóng)村地區(qū)利益的趨向。市、縣垂直管理導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分層和兩極化，不利于城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。而市、縣平行管理則有利于城鄉(xiāng)的資源平衡配置，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只有市、縣在體制上實(shí)現(xiàn)平等，才能從根本制度上實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。

6依法治政決定論?！笆泄芸h”體制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治原則．從中央與地方的權(quán)力劃分來看。中央管宏觀．即法律和宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的制定；省級(jí)政府管中觀；縣級(jí)政府管微觀，即法律的實(shí)施和政策的執(zhí)行?！稇椃ā芬?guī)定地方行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，但沒有規(guī)定地級(jí)市可以管縣。可以說，省直管縣具有憲法依據(jù)；相反．市管縣則沒有憲法依據(jù)。政府層級(jí)過多，存有諸多弊端：(1)上情難以及時(shí)準(zhǔn)確地下達(dá)，下情也難以及時(shí)準(zhǔn)確地上達(dá)。(2)中央下放的權(quán)力，很容易被中間環(huán)節(jié)截留．致使縣級(jí)的自主權(quán)難以得到落實(shí)。(3)不符合當(dāng)今世界組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)，不利于調(diào)動(dòng)市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。中央、省、縣三級(jí)分權(quán)和職能定位無論在法律上還是在現(xiàn)實(shí)中都非常明晰。解決政府層級(jí)過多的問題，唯一出路就是用“減法”，嚴(yán)格按照《憲法》規(guī)定，實(shí)行由省直接管理縣的行政體制。

(二)實(shí)行省直管縣行政體制的實(shí)踐依據(jù)

1國外地方行政體制的實(shí)踐依據(jù)。美國長期以來保持聯(lián)邦～州一地方的三級(jí)政府框架，并以此配備國家三級(jí)財(cái)政體制且相對(duì)獨(dú)立；法國自20世紀(jì)80年代實(shí)行地方行政區(qū)劃改革以來，采取了從中央一大區(qū)一省一市鎮(zhèn)的四級(jí)政府模式．這四級(jí)政府已經(jīng)是發(fā)達(dá)資本主義國家中縱向?qū)哟巫疃嗟牧?；德國政府結(jié)構(gòu)自上而下劃分成聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府，實(shí)行三級(jí)獨(dú)立財(cái)政體制，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府均在財(cái)政管理上擁有獨(dú)立權(quán)力，互不依賴。

2中國地方行政體制實(shí)踐的依據(jù)。綜觀中國歷史，我國只是在很短的時(shí)期內(nèi)建立過多級(jí)行政層次，在更加廣大的歷史空間內(nèi)我國政府的行政層級(jí)一直保持在三層上下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從秦至民國末2100多年，我國地方政權(quán)有290年為兩級(jí)制，占13.6％；有610年為虛三級(jí)制，占28.7％；有600年為三級(jí)制，占28.2％；有276年為三、四級(jí)并存制，占13％；有350年為多級(jí)制，占16.5％。放眼全世界，中國的五級(jí)行政體制也是獨(dú)一無二的。特別是中國改革開放以來，1992年發(fā)端，2002年形成高潮，中國的浙江、湖北、廣東、安徽、山東等省市實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、推行省管縣的財(cái)政體制。并在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的三種改革模式：一是人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)綜合下放模式，以浙江省為代表，這種改革模式的成效是顯著的；二是財(cái)政權(quán)單一下放模式，以湖北省為代表，是一種非常有益的嘗試，改革取得了明顯成效；三是權(quán)力全部下放模式．以海南省為代表，這是一種比較徹底的改革模式。前兩種漸進(jìn)式改革模式仍然處于改革的中間階段，第三種“省管縣”模式是改革的最終目標(biāo)?？梢哉f，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)“體制經(jīng)過多年的運(yùn)行，取得了顯著成效；行政效率提高了，經(jīng)濟(jì)上的自由度增大了，發(fā)展活力增加了，財(cái)政調(diào)控能力增強(qiáng)了。”應(yīng)該說，多年來有效的實(shí)踐和探索，為實(shí)行省直管縣行政體制提供了成功的實(shí)踐依據(jù)。

三、實(shí)行省直管縣行政體制的條件及可行性

行政管理層級(jí)與幅度并不存在絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，必須根據(jù)本地的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)條件以及政府職能等多種情況來考慮。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，實(shí)行省管縣體制的基本條件已經(jīng)具備。

1實(shí)行省管縣體制的經(jīng)濟(jì)和政治體制條件已經(jīng)基本具備。隨著30年來改革開放的深入及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型，政府大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。事務(wù)性工作明顯減少，上級(jí)政府不再向下級(jí)政府分配物資和下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)。特別是近些年，行政審批制度改革取得了較大進(jìn)展。這從根本上減輕了中央和省級(jí)政府的工作量，為省直管縣提供了可能。省級(jí)政府及其所屬部門的管理幅度可以增大，省完全有能力直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣。2009年中央一號(hào)文件明確提出：“鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。”目前全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，政府改革力度加大，基本具備了進(jìn)行省直管縣改革的一些條件及可行性。

2實(shí)行省管縣體制的基本物質(zhì)技術(shù)條件已經(jīng)基本具備。現(xiàn)代交通和通訊的快速發(fā)展使得省與縣之間的實(shí)際空

間成倍地縮小，省縣政府之間傳遞信息的流程明顯縮短，聯(lián)絡(luò)已相當(dāng)便捷?，F(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá)，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。以經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的山東為例，目前省府所在地濟(jì)南東到威海4小時(shí)、西到菏澤2小時(shí)、南到臨沂2小時(shí)、北到德州1小時(shí)．已經(jīng)形成了4小時(shí)交通圈。可以說，省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的技術(shù)性障礙已經(jīng)打破。

3實(shí)行省管縣體制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)基本具備。山東一直被認(rèn)為是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的省份之一。2008年全省實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值(GDP)31072.1億元，比上年增長12.1％，高出全國3.1％。地方財(cái)政一般預(yù)算收入1956.9億元，比上年增長16.8％。居民儲(chǔ)蓄存款余額為14382.2億元，占全國的6.6％，新增額及同比多增額均創(chuàng)十年新高。城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入為16305元，高出全國524元；農(nóng)村居民年人均純收入5641元，高出全國880元。經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快增長，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的趨優(yōu)，城鄉(xiāng)居民生活水平改善提高，這為進(jìn)行省管縣改革提供了較為寬松的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。

4實(shí)行省管縣體制的理論和實(shí)踐支持條件已經(jīng)基本具備。如前所述，公共管理創(chuàng)新需要政府扁平化改革。從國外政府管理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)來看，政府逐漸扁平化管理也是大勢(shì)所趨，最終有利于減少行政成本和提高行政工作效率。去年10月在中國行政管理學(xué)會(huì)第五次全國代表大會(huì)上國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長馬凱指出，要進(jìn)一步探索省直管縣的行政體制，管理半徑大一些、扁平化一些，方向定了，步子就好邁了。

回顧省管縣的歷程，也可以看到省管縣實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的可行性。浙江1983年始在財(cái)政上實(shí)施省直管縣。并分別在1992年、1997年、2002年、2006年四次對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，使之擁有更大的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理自主權(quán)。2005年浙江省將縣(市)黨政一把手的任命權(quán)收歸省管。從而強(qiáng)化了省對(duì)縣的直接管理權(quán)限。通過改革促進(jìn)了省域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年5月。安徽省政府宣布無為縣等12個(gè)縣實(shí)行擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)，標(biāo)志著“省管縣”改革在全國范圍內(nèi)正式開始。2003年12月，山東省出臺(tái)了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，列出了30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和30個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，分別明確采取不同的擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的政策，使縣級(jí)地方財(cái)政收入達(dá)到1197.6億元，比上年增長18.4％，其中，47個(gè)縣(市、區(qū))地方財(cái)政收入超過10億元。山東“扶弱促強(qiáng)”實(shí)踐證明：有利于增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性；有利于增強(qiáng)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和布局特色性；有利于增強(qiáng)地方政府政策信息傳遞的時(shí)效性。正如今年5月31日在全省政府機(jī)構(gòu)改革大會(huì)上省委書記姜異康講的那樣：“要進(jìn)一步理順關(guān)系，落實(shí)責(zé)任，把可以交給市、縣政府管理的事權(quán)放下去；推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”。自2002年起，湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省也先后開始了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革。截至目前，全國有23個(gè)省市實(shí)行了“省管縣”試點(diǎn)，覆蓋面超過了全國非民族自治區(qū)域的2/3。這些探索，為實(shí)行“省直管縣”提供了良好的借鑒。

四、實(shí)行省直管縣行政體制亟待解決的主要問題

1理性務(wù)實(shí)的制度設(shè)計(jì)。一些專家認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)落后制度的沖擊往往比較重要，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立．對(duì)新制度的設(shè)計(jì)和完善往往變得更為關(guān)鍵?！笆」芸h”不是全新的設(shè)計(jì)，更不是拍腦袋設(shè)計(jì)出來的東西。它本身就有一種延續(xù)性、現(xiàn)實(shí)性。大家知道，中國歷史上有2200多年歷史的郡縣制，原本就具有極強(qiáng)的生命力，“不論朝代如何興替，政府體系如何變化．縣級(jí)政府始終是最穩(wěn)定的一個(gè)層級(jí)”?！笆」芸h”不是一個(gè)無可挑剔的制度，它只是利弊權(quán)衡之后的選擇。實(shí)行省直管縣后，浙江的縣域經(jīng)濟(jì)確實(shí)發(fā)展得比較好，關(guān)鍵在于它們有一個(gè)好的制度樞架，有明確的省、縣的職責(zé)定位。有切實(shí)可行的“兩保兩掛”、“二八分成”的具體設(shè)計(jì)，即在確保中央“兩稅”完成和縣財(cái)政收支平衡的前提下，實(shí)行省補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)與地方收入掛鉤的辦法，地方收入增長越多，省財(cái)政的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)也就越多．省縣財(cái)政增量采取“二八”分成方法。還要有對(duì)關(guān)鍵部位細(xì)節(jié)安排的周全考慮，沒有理性務(wù)實(shí)的制度設(shè)計(jì)及適度的制度揚(yáng)棄，就很難達(dá)到省管縣的預(yù)期效果。

2積極穩(wěn)妥的改革步驟。從國家層面來看．目前省直管縣改革的政策限于“有條件的地方可以推進(jìn)試點(diǎn)”的階段，還需要各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從理論探討的角度來看，省直管縣改革，第一個(gè)步驟是目前改革試點(diǎn)的各省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管、直管主要干部，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個(gè)步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能。第三個(gè)步驟是市的改革，擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，臨近的縣或鎮(zhèn)鄉(xiāng)或可改為市轄區(qū)，整合市級(jí)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?？偟姆较蚴?，適時(shí)撤銷傳統(tǒng)意義上直管縣的地級(jí)市，市縣分管，實(shí)現(xiàn)省直管縣。

3堅(jiān)持市、縣分治的思路。推進(jìn)省管縣體制改革的主要內(nèi)容是實(shí)行“市縣分治”．“市縣分治”將改變?cè)瓉硎锌h的行政歸屬和管理理念，市縣脫鉤，省直接領(lǐng)導(dǎo)縣。具體要解決好三個(gè)問題：一是明確市、縣關(guān)系職能。從行政建制角度?；謴?fù)市(地)、縣的本來屬性，它們不再具有行政隸屬關(guān)系，各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。市的職能有增有減，縣的職能也要合理擴(kuò)充。按照國際通例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的政區(qū)，主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū)，不再管理農(nóng)村區(qū)域；縣作為廣域型的政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。實(shí)行“市縣分治”，將立足于讓“市”和“縣”處在一個(gè)相對(duì)公平的地位上，二者通過市場(chǎng)力量進(jìn)行優(yōu)化重組，以達(dá)到加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。二是合理確定市的行政級(jí)別。實(shí)行省直管縣體制，這并不意味著馬上撤銷地級(jí)市．只是撤銷市管縣行政體制，地級(jí)市目前仍然保留。確定市的行政級(jí)別至少有兩種思路：維持現(xiàn)狀，即已經(jīng)是地級(jí)市的仍然為地級(jí)市。但要注意解決為了實(shí)行市管縣才升格為地級(jí)市且規(guī)模較小市大縣不服的問題。重組市轄區(qū)建制，需要對(duì)市和市轄區(qū)的機(jī)構(gòu)、規(guī)模和職能等進(jìn)行調(diào)整，或在原來城區(qū)內(nèi)按地域和產(chǎn)業(yè)原則進(jìn)行調(diào)整增設(shè)，或?qū)⑧徑目h劃為5個(gè)左右的市轄區(qū)，以拓展城市發(fā)展空間，進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域中心城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。三是加強(qiáng)縣級(jí)黨委政府創(chuàng)新能力建設(shè)。瑞典人湯姆·R·伯恩斯在《結(jié)構(gòu)主義的視野：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的變遷》中指出，“由規(guī)則系統(tǒng)引起的權(quán)力分配可以在不同程度上被認(rèn)識(shí)和利用?！边@種認(rèn)識(shí)和利用的程度就決定了權(quán)力賦予的效果，而這種效果的達(dá)成又取決于縣級(jí)黨委政府自身的創(chuàng)新能力?！斑@種(能力)差異使某些

參與者比其他人更有能力建構(gòu)積極性的增長(例如學(xué)習(xí)與技術(shù)發(fā)展過程)，更有能力阻止或抑制他們活動(dòng)系統(tǒng)中的停滯或“蕭條”的“惡性循環(huán)”。所以實(shí)行省管縣的過程之中，縣級(jí)黨委政府組織創(chuàng)新能力的建設(shè)務(wù)必要進(jìn)一步加強(qiáng)。

4建立省對(duì)縣的監(jiān)督管理機(jī)制。具體來說，加強(qiáng)對(duì)縣財(cái)政的約束，建立對(duì)縣財(cái)政的立體監(jiān)管體系。全面掌握縣級(jí)財(cái)政基本情況，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理安排預(yù)算；建立科學(xué)的省對(duì)縣考核指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況和努力程度；建立合理的省對(duì)縣激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，采取超收返還、以獎(jiǎng)促增、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種激勵(lì)方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的內(nèi)在動(dòng)力。避免縣級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。加強(qiáng)省對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)調(diào)控權(quán)，妥善協(xié)調(diào)縣域內(nèi)部以及縣域與周邊區(qū)域的關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理分工和流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源集約利用和城鎮(zhèn)有序發(fā)展，避免縣域?qū)用骈_發(fā)遍地開花和無序建設(shè)。

5地方省級(jí)行政配套改革。如果省直管縣改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在客觀上又提出一個(gè)非常重要的問題，省直管縣能不能管得過來?目前。省區(qū)內(nèi)市縣數(shù)超過100個(gè)的有24個(gè)省區(qū)，市縣數(shù)在49個(gè)之下的有9個(gè)。現(xiàn)在的山東省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有140個(gè)，河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達(dá)185個(gè)。應(yīng)該說。我國省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大。從理論及實(shí)踐的情況來看．省直管縣的有效管理大體應(yīng)在50個(gè)左右．省直接面對(duì)如此多的縣，也會(huì)有不少問題。如果堅(jiān)持推進(jìn)省直管縣的行政體制改革，這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，或者以地域空間為基礎(chǔ)兼顧經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、傳統(tǒng)和習(xí)慣等因素合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過小的縣(市)，或者把市級(jí)城市的區(qū)縣個(gè)數(shù)增至五至六個(gè)。以減少省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量．這樣山東省政府還要管理50多個(gè)市(地市級(jí))、縣。借鑒中外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，中央可考慮今后數(shù)年或數(shù)十年以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級(jí)政府的數(shù)量，至少應(yīng)達(dá)到50個(gè)左右省級(jí)單位的空間，從發(fā)展方向上看，“廣建諸侯而少其力”，這樣有利于發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性。因此，改革省級(jí)行政區(qū)劃體制。增加省級(jí)區(qū)劃的數(shù)量．縮小省區(qū)面積和管轄人口，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義民主政治、合理開發(fā)自然資源和實(shí)現(xiàn)國家長治久安的必然要求，也是減少行政層級(jí)、實(shí)行省直管縣的重要條件。

省管縣改革涉及到省級(jí)政府的管理幅度、地級(jí)市政府利益分配、行政區(qū)劃調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、人員分流等眾多復(fù)雜問題，是一個(gè)十分艱巨的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役。但是，只要我們理論工作者和實(shí)際工作者從實(shí)際出發(fā)，積極探索，善于總結(jié)，就一定會(huì)深化省管縣體制改革，再創(chuàng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制新優(yōu)勢(shì)。

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責(zé)任編輯侯琦