基層穩(wěn)則天下穩(wěn)

趙樹凱

“穩(wěn)定”,尤其是基層的穩(wěn)定,正在成為中國社會越來越突出的問題,筆者認(rèn)為,社會穩(wěn)定問題的解決有賴于新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的確立,而這在根本上依賴于政府體制改革的推行。這將是一項(xiàng)緊迫而復(fù)雜,需要勇氣與智慧的變革。

【不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的】

某種意義上,1993年的四川仁壽事件和2004年的萬州事件可以作為地方群體性事件的兩個階段性標(biāo)志。仁壽事件是“直接利益沖突者”,農(nóng)民參加的目的在于抵抗基層政府的繳費(fèi)負(fù)擔(dān);萬州事件則出現(xiàn)了所謂“無直接利益沖突”,即參與者的直接利益并沒有受到侵害。萬州事件凸顯出政府的信任問題,是參與者在以往的經(jīng)歷中對政府產(chǎn)生的不信任逐漸累積,在事件中被激發(fā)出來了。另外,參與者的成分也發(fā)生了變化,很多是與事件無關(guān)的年輕人,特別是學(xué)生。在近期的群體性事件中,這種傾向表現(xiàn)得更為明顯:沖突起因呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化;沖突的規(guī)模、激烈程度有所提高;參與人數(shù)增多,人群成分更加復(fù)雜,開始上升到了政治層面,顯示這部分人對政府的信任程度更低。

對于現(xiàn)階段社會形勢,重要的是關(guān)注矛盾的生長點(diǎn)在哪里、不穩(wěn)定因素是怎么積蓄的、不穩(wěn)定力量是怎么成長起來的。國外研究發(fā)現(xiàn),烏克蘭、格魯吉亞的顏色革命,主力就是找不到工作的大學(xué)生。經(jīng)濟(jì)不景氣,我們也有大學(xué)生找不到工作、失業(yè)農(nóng)民工生活無著落的問題,無論是學(xué)生還是農(nóng)民工,一旦出現(xiàn)導(dǎo)火索就可能產(chǎn)生群體性事件。另一方面,知識界的政治要求在提升。一部分知識精英通過維權(quán)在搞社會運(yùn)動,而且從一般意義上的維權(quán),引申出政治上的維權(quán)。比如征地補(bǔ)償老是解決不了,他們就開始懷疑政府官員不干好事,怎么辦?辦法之一就是通過競選想辦法影響政府?，F(xiàn)在一些律師競選人大代表,有政治要求,還有志愿者、民間組織,不可小看他們在維權(quán)、表達(dá)民意上的作用,這可能是社會穩(wěn)定中一個很重要的新的變量。因此,當(dāng)前社會沖突的機(jī)率在增高,矛盾的爆發(fā)點(diǎn)也在增多。

【矛盾激化時基層干部為何不作為】

為什么還會出現(xiàn)這么多問題和矛盾?這并不等于改革的方向有問題。老百姓對改革的基本方向、對執(zhí)政的目標(biāo)選擇是認(rèn)同的,但在大方向之下,執(zhí)政系統(tǒng)的運(yùn)行過程出了問題,沒有找到一個好的化解矛盾和利益沖突的機(jī)制。美國學(xué)者亨廷頓就曾指出,很多國家在快速發(fā)展的時候,因?yàn)樘幚聿缓酶鞣N利益關(guān)系,都出了穩(wěn)定問題,甚至導(dǎo)致了政權(quán)更迭。相反,經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較慢,社會變化沒那么快,利益關(guān)系相對穩(wěn)定,社會沖突反而沒有那么多?，F(xiàn)在,新勞資關(guān)系、新社會群體等各種復(fù)雜的情況不斷涌現(xiàn),執(zhí)政系統(tǒng)內(nèi)的一套運(yùn)行規(guī)則卻沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。利益多元化的同時,利益表達(dá)的渠道沒有制度化地建立起來,很多利益關(guān)系和社會矛盾沒有處理好,導(dǎo)致民眾對政府的信任不斷流失。在這種情況下,社會上出現(xiàn)失業(yè)、生活無著落的群體,就為這種不信任的爆發(fā)提供了社會基礎(chǔ)。

現(xiàn)在,在政府外部,民眾的利益訴求和參與意識正逐步成長,政府是為了提供公共服務(wù)而存在的觀念日益深入人心。但在政府內(nèi)部,尚未形成正式、有效的公眾參與渠道,政府運(yùn)作缺乏有效監(jiān)督和制約。很多問題看上去發(fā)生在小的局部,但它卻是在大的制度環(huán)境背景下形成的,比如招商引資帶來的環(huán)境污染問題、征地問題等等。出事地方的縣委書記、縣長沒有處理好,除了個人能力的原因,也和自上而下以招商引資、GDP增長考核干部的整個做法有很大關(guān)系。我跟一些基層干部交談,他們非常清楚哪些事情農(nóng)民的要求有道理,哪些沒道理;哪些事情干部自己做得對,哪些做得不對,那他們?yōu)楹卧诨鶎用芗せ瘯r不作為呢?

第一,基層干部身不由己。他們在執(zhí)政系統(tǒng)中扮演的角色,規(guī)定了他們的行為模式。

第二,官員和百姓的利益沖突。地方政府在招商引資、土地管理、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)中的很多問題,是地方官員自己從中牟利造成的。比如計(jì)劃生育部門收取社會撫養(yǎng)費(fèi),當(dāng)一個地方計(jì)劃生育搞得非常好,一個超生都沒有的時候,他的日子就過不下去,他就主動去賣二胎指標(biāo),解決自己的收入問題。

第三,在中央和地方關(guān)系中,彼此之間存在著緊張、不信任和抱怨。有時上面提了很多要求,下面做不到,農(nóng)民用上面的要求來衡量地方政府的做法,產(chǎn)生很多矛盾,這種情況若繼續(xù)下去,后果會很嚴(yán)重。從現(xiàn)在看,農(nóng)民對中央的信任度高,對地方政府信任度低。從行政體制可以看到,中央和省里給基層的權(quán)力太少,基層缺乏自主權(quán);從政治上講,政治民主發(fā)育得不夠。條條集權(quán)的原因是上面覺得下面靠不住,所以把權(quán)力收回來,這些部門和錢歸我管,下面的項(xiàng)目由我審批,你得往我這兒跑。這雖有一定的道理,但反過來問一句:上級職能部門這些人就都靠得住嗎?權(quán)力集中在你手里,你自己也有既得利益,這種情況下,基層政府“跑部錢進(jìn)”,也損害了農(nóng)民的利益。一個100萬的項(xiàng)目,跑下來已經(jīng)花了30萬,真正落到項(xiàng)目中就剩下六七十萬,老百姓能不質(zhì)疑?這種體制造成了不信任:農(nóng)民對地方政府不信任,下面對上面不信任。這個問題從1990年代后期就開始日益明顯。

【要把自上而下的問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼鶎诱畣栘?zé)】

化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的根本出路在于建立新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,而建立這種機(jī)制的途徑就是政府改革。如何處理好上層執(zhí)政系統(tǒng)和下層基層執(zhí)政系統(tǒng)的關(guān)系,核心是要把現(xiàn)在這種從上而下的壓力式的問責(zé),轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎用癖妼鶎诱膯栘?zé):一是上下之間的問責(zé)系統(tǒng)要改革,讓下級政府既能承擔(dān)責(zé)任,自己也有一定的政治權(quán)力;二是同級政府內(nèi)部的問責(zé)系統(tǒng)要改革,不能個人集權(quán)太嚴(yán)重;三是政府和社會之間的問責(zé)系統(tǒng)要改革,讓老百姓有辦法來管住地方政府、地方官員。有了這樣一套制度以后,老百姓就知道什么事歸中央管,什么事歸地方管;這件事地方做錯了,他就找地方,不會找中央,也不會到北京上訪。換言之,一方面,上面要放權(quán);另一方面,地方政府也要和老百姓的所謂“賦權(quán)”結(jié)合起來,就是讓老百姓來管地方政府,通過民主、公開、政府法制化,建立地方政府和老百姓之間的政治問責(zé)。

此外,要明確劃定哪些事情是政府的權(quán)力,哪些事情不是?，F(xiàn)在,有些民事主體之間的矛盾,因?yàn)檎砣?也演化成民眾對政府的不滿。政府需要明白,很多事是政府管不了也管不好的,不要把應(yīng)該通過司法等其他方式解決的矛盾,納入到政府的職能當(dāng)中。

在具體措施上,改革首先要推動政府法治化。一是通過法律規(guī)范界定各個權(quán)力主體的關(guān)系,包括基層權(quán)力機(jī)關(guān)、政府和黨等各個組織之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,使之實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)、有序互動。二是通過法律規(guī)范基層政府的管理體制,建立成熟的官僚制政府。三是通過法律完善基層民主的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,建立成熟的基層民主體制。四是通過有效的政治過程,協(xié)調(diào)各種社會權(quán)力利益關(guān)系,并取得社會公眾的共識,以此作為立法的基礎(chǔ),使得法律規(guī)范得到社會的信任和認(rèn)可。

另一個是要擴(kuò)大公民的政治參與。越南在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級搞“信任投票”,不信任達(dá)到一定程度就下臺。現(xiàn)在有些地方正在進(jìn)行探索,比如農(nóng)民可以決定村干部和鄉(xiāng)里的包村干部的工資等,這些都是很好的經(jīng)驗(yàn)。用政治學(xué)的話說,就是通過基層政治民主化,把執(zhí)政系統(tǒng)置于公眾的監(jiān)督之下,讓公共權(quán)力進(jìn)入“籠子”?，F(xiàn)在基層政府是在自上而下的上級職權(quán)的“籠子”里,上級能管他,但是看不著它;它的服務(wù)對象是民眾,但是民眾不能制約它;能制約它的人,可能又不知道民眾的需求。好的治理體制建立起來以后,利益化解的渠道就會暢通、有效,而且能夠分散化。這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)出亂子,亂不到全縣;縣里出亂子,亂不到省里,更亂不到中央。

除此之外,要看到社會各種新生力量、各種影響因素。例如,可以進(jìn)一步擴(kuò)大公共輿論空間,或者叫社會公共空間,讓社會力量、公民的聲音更強(qiáng)大。這種強(qiáng)大應(yīng)該制度化,所有的利益群體都應(yīng)該有制度化的表達(dá)渠道,把話都說出來。而且這種利益表達(dá)能夠和執(zhí)政系統(tǒng)形成積極、良性的回應(yīng)。