成都探索“土地銀行”

陳家澤　周　靈

“土地銀行”正在成都市漸行漸近。

6年前,成都市開始自發(fā)進行城鄉(xiāng)一體化改革試點,2年前,國家確定成都為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),成都對改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)有了新的認識和突破。

進入2008年之后,成都經(jīng)過長達大半年的解放思想大討論,在土地制度創(chuàng)新和土地資本化問題上取得了重大突破,隨即開始探索“土地銀行”。

何為“土地銀行”

農(nóng)民土地權(quán)益抵押的可獲得性,是土地資本化最重要的內(nèi)容。按照市場經(jīng)濟規(guī)則,探索建立區(qū)域性的“農(nóng)村土地銀行”,以政府出面組織,把某一區(qū)域農(nóng)民的承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán)分類整合,“零存整貸”,是加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；纬傻挠行緩?。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)改革為土地資本化的創(chuàng)新探索提供了動力和機遇。為適應(yīng)災(zāi)后重建和農(nóng)民居住方式的變化,加快推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變,2008年12月,成都彭州市首家農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社(土地銀行)——磁峰鎮(zhèn)皇城農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社正式掛牌營運,這是成都在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上進行大膽創(chuàng)新,組建的從事土地權(quán)屬存貸經(jīng)營業(yè)務(wù)的村級集體經(jīng)濟組織。

所謂“土地銀行”,就是最初由合作組織等中介機構(gòu)根據(jù)地理位置、土地肥沃程度、升值潛力等,對農(nóng)戶的土地確定一個比較合理的儲存價格;農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上,將自己的土地定期存入土地銀行;“土地銀行”將農(nóng)戶存入的土地進行適當打包、整合或適度改造,在維持基本農(nóng)業(yè)用途不變的前提下,“貸”給其他土地需求者(如農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植、養(yǎng)殖大戶等),土地需求者向“土地銀行”支付土地的儲存價值、整理開發(fā)價值以及兩者之和的同期貸款利息,“土地銀行”再把儲存價值兌現(xiàn)給農(nóng)戶。這既保證了土地的適當集中和規(guī)模化經(jīng)營,實現(xiàn)土地開發(fā)的效益最大化,又從根本上保護了農(nóng)民利益,達到“多贏”的目的。

“土地銀行”的運作模式,是參照金融機構(gòu)商業(yè)銀行的運作模式:農(nóng)民自愿將零散、小塊、界線明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)存入“土地銀行”,“土地銀行”按照一定的價格給付農(nóng)民租金(土地存款利息);“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農(nóng)戶或企業(yè),收取租金(土地貸款利息),種植農(nóng)戶或企業(yè)則按照規(guī)劃和“土地銀行”的要求進行種植;“土地銀行”賺取差額利息用于自身發(fā)展和建立風(fēng)險資金等。

“還權(quán)賦能”

“三農(nóng)”難題的癥結(jié),在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率水平和投資回報不足以吸引廣泛的社會資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,使農(nóng)業(yè)的資本積累嚴重缺乏,長時期處于“低水平均衡”,農(nóng)民增收的長效機制沒有形成,進而不斷拉大了城鄉(xiāng)收入差距。“三農(nóng)”問題的背后,是農(nóng)民所擁有的土地資源制度安排缺陷。

因此,在現(xiàn)行政策法律框架下,對農(nóng)村土地制度的改革深度和創(chuàng)新效率,將決定成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的命運。基于這一判斷,農(nóng)村土地制度的改革是破解“三農(nóng)”難題的必經(jīng)之路,而其焦點應(yīng)始終對應(yīng)在農(nóng)民權(quán)益的有效保障和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高上。由此,實現(xiàn)農(nóng)村土地的“資本化”,是農(nóng)地制度變遷的“焦點”所在,也是成都試驗區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、綜合配套改革、破解二元結(jié)構(gòu)、解決“三農(nóng)”問題繞不開的核心難題。

成都市在獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后,經(jīng)過思想解放大討論,終于對上述問題找到了解決之道,即以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為主線,對農(nóng)民“還權(quán)賦能”,讓農(nóng)民自主處置自己的權(quán)益,自主決策資源的配置,希望在制度上解決提升效率所必須的激勵問題;同時,政府以公共產(chǎn)品的形式,向農(nóng)民及其他市場主體提供產(chǎn)權(quán)明晰之后的土地流轉(zhuǎn)平臺,并且運用延伸公共財政為核心的政府信用這一方法,在農(nóng)民和農(nóng)村金融機構(gòu)之間搭建橋梁,增加土地的流動性。

為此,成都市率先在全國建立耕地保護制度,設(shè)立成都耕地保護基金,制定耕地保護基金使用管理辦法。按耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力對耕地進行等級劃分,實行耕地的分級保護。耕地保護基金主要用于提高耕地生產(chǎn)能力和對承擔耕地保護責(zé)任的農(nóng)民的養(yǎng)老保險進行補貼。

其次是推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證。依法開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)(農(nóng)村宅基地使用權(quán))、林權(quán)、房屋所有權(quán)的確權(quán)頒證,探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的機制和辦法,明晰權(quán)利,為放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)奠定基礎(chǔ)。

同時,探索開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺,建立“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”,制定流轉(zhuǎn)市場規(guī)則,建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機制,建立完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場硬件和軟件設(shè)施,依法提供農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)等流轉(zhuǎn)交易服務(wù),探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。成都還穩(wěn)妥地開展農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加“掛鉤”試驗。

迄今為止,成都在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面的改革,出發(fā)點和落腳點都以對農(nóng)民“還權(quán)賦能”為基準,以土地的“資本化”為手段來構(gòu)建和完善農(nóng)村的社會主義市場經(jīng)濟體制框架,進而使以政府為主體推進的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能夠體現(xiàn)農(nóng)民的主體意志。目前,這一改革正在全市范圍內(nèi)“擴面提速”,受到廣大農(nóng)民的歡迎。

土地資本化的多重功效

成都探索創(chuàng)新“土地銀行”,為龍頭企業(yè)、種植大戶和農(nóng)民間搭起新平臺?！巴恋劂y行”遵循“村民自治、政府扶持、市場運作、合作經(jīng)營”的運行方式,存入土地的農(nóng)民與“土地銀行”簽定承包經(jīng)營權(quán)存入合同,領(lǐng)取存地憑證;龍頭企業(yè)與種植大戶分別與“土地銀行”簽定合作協(xié)議。為保證存入土地能夠完全貸出,“土地銀行”引進龍頭企業(yè)并簽定合作協(xié)議,由企業(yè)為種植大戶提供種子、化肥等農(nóng)資和技術(shù)指導(dǎo),并同種植大戶簽定產(chǎn)品收購保底價,降低了種植大戶的種植風(fēng)險,有效地調(diào)動了農(nóng)民種植的積極性,促進了農(nóng)民收入增加,實現(xiàn)了“土地銀行”、農(nóng)民、種植大戶和龍頭企業(yè)之間的利益互動。

土地由“土地銀行”統(tǒng)一經(jīng)營管理后,保障了農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、種植大戶、村集體經(jīng)濟組織的利益。富余農(nóng)村勞動力既可就地務(wù)工,也可通過就業(yè)培訓(xùn)輸出到外地務(wù)工,農(nóng)民不但獲得務(wù)工收入,還有土地流轉(zhuǎn)收益和“土地銀行”利益分配;龍頭企業(yè)與“土地銀行”簽定合同,其收入與用地需求均有保障;政府在農(nóng)技培訓(xùn)、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機具購置上對種植大戶進行扶持,并整體包裝和實施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,同時種植大戶還擁有龍頭企業(yè)的訂單保障;在“土地銀行”存貸利息差額收益中,將有部分成為村集體經(jīng)濟收入,其余將用于土地銀行社員的分配。

成立“土地銀行”,實現(xiàn)了土地的集體化、集約化、規(guī)模化經(jīng)營,能夠有效解決災(zāi)后重建農(nóng)民集中居住占地后土地權(quán)屬調(diào)整的問題,能夠有效促進土地資源變資本,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入,還能有效促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

(作者單位:成都市社會科學(xué)院)