建立公共采購機制　確保宏觀調(diào)控政策落實

林初寶

近日，國家發(fā)改委會同工信部、監(jiān)察部等八部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長決策部署進一步加強工程建設招標投標監(jiān)管工作意見的通知》(以下簡稱《通知》)。在國家4萬億甚至更多公共投資下達的背景下，《通知》的出臺對規(guī)范招投標市場秩序，管好用好政府投資，確保項目工程質(zhì)量和提高投資效益，從而落實公共采購對宏觀經(jīng)濟和社會目標的調(diào)控作用具有積極的意義。但是，面對《招標投標法》頒布實施近10年來，工程建設領(lǐng)域各類“豆腐渣”工程和腐敗案件頻發(fā)的現(xiàn)狀，如何真正貫徹落實擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長決策部署，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標，必須深入探究公共工程領(lǐng)域所存在的問題。

湖南鳳凰大橋垮塌，浙江杭州地鐵工地塌陷，再到最近的青海西寧商業(yè)巷工地坍塌和湖南株洲高架橋倒塌，以及此次上海在建樓坍塌等，接二連三發(fā)生的事故拷問著公共工程的安全。在問題工程倒塌的同時，一批貪官也隨之“倒下”。

據(jù)統(tǒng)計，近年來查處的行賄受賄案件中，發(fā)生在工程建筑領(lǐng)域的占三分之一以上。從四川省交通廳長劉中山、貴州省交通廳長盧萬里開始，已有新疆、廣東、廣西、湖南等省市區(qū)的17位廳長紛紛落馬，河南省更是創(chuàng)下了連續(xù)三任交通廳長“前腐后繼”的犯罪紀錄。為何工程建設領(lǐng)域問題層出不窮?工程招投標緣何出現(xiàn)“過程合法、結(jié)果違法”的尷尬局面?剛剛在廈門召開的由國家預防腐敗局和國務院糾風辦組織的全國中介組織防治腐敗座談會，以及社科院《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》報告等指出了問題的核心。

中央紀委常委、監(jiān)察部副部長、國家預防腐敗局副局長、國務院糾風辦副主任屈萬祥在全國中介組織防治腐敗座談會上指出：“近年來，各地區(qū)各部門對促進市場中介組織規(guī)范發(fā)展進行了積極探索，但制約市場中介組織健康發(fā)展的一些深層次問題依然存在，亟待解決。”社科院報告披露了社會中介腐敗的三大行為，即行賄、洗錢、侵吞國有資產(chǎn)。為了盈利，招標代理機構(gòu)不擇手段利用各種社會關(guān)系進行公關(guān)，聽從、依附于招標人；而招標人為達到某些目的，自然選擇有關(guān)系且聽話的代理機構(gòu)。兩者互相勾結(jié)，搞虛假招標，甚至操縱整個招投標過程，侵占國家和單位資金。有的招標代理機構(gòu)協(xié)助招標人對項目進行分割，“化整為零”規(guī)避公開招標，或者變公開招標項目為邀請招標，逃避監(jiān)管。還有的社會代理機構(gòu)協(xié)助供應商在招投標過程中采取圍標、串標，以及低價中標后變更合同等手段，成為腐敗的幫兇。如在工程招投標過程中，雖然形式上有一套嚴密的決策監(jiān)督程序，評標專家在最后24小時從人才庫抽取后，名單被密封起來，但實際上招標代理機構(gòu)等利益方能馬上獲取“內(nèi)部信息”，并分頭進行最后24小時緊急公關(guān)和“指導”奪標。這在業(yè)內(nèi)被稱為“24小時工程”。從形式上看，從選擇代理公司到確定中標單位的招投標活動都是公開進行的，但實際上只是一場表面秀而已。幕后勾連使得公開招標成為變非法為合法的道具，成為腐敗的遮羞布和逃避責任的最好托詞。成了公開尋租的游戲。

中介組織的腐敗行為，不但腐蝕了部分政府官員，引發(fā)國有資產(chǎn)流失、安全生產(chǎn)隱患、豆腐渣工程等問題的發(fā)生，更是無法落實政府擴大內(nèi)需、支持自主創(chuàng)新，扶持中小企業(yè)等政策功能。我國公共工程招投標活動由社會中介代理完成，實際上是政府公共資源和公共權(quán)力的讓渡。由于監(jiān)管的缺乏，使得這些中介組織出現(xiàn)專權(quán)的心態(tài)，理應為人民服務的公共權(quán)力成為滿足一己私利的手段和途徑。并且非政府公共管理能力不足已經(jīng)是社會性中介組織的通病。面對公共工程招投標巨大的市場，良莠不齊的社會中介遍地開花，為了盈利生存，向官僚化與市場化轉(zhuǎn)移，喪失獨立性和公共性，根本不能承擔起落實公共采購各項政策功能的職責。

如今，面對全球金融危機背景下國家萬億經(jīng)濟刺激計劃的“大考”，清楚地認識到把公共工程招投標這一公權(quán)力讓渡給社會中介所產(chǎn)生的嚴重問題，從國家和人民利益出發(fā)，站在更高的起點，積極探索建立符合我國國情的公共采購機制顯得十分迫切。

公共采購制度在西方已有200多年的歷史。隨著以強化公共服務為導向公共改革進程的加快，公共采購已成為政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。為了執(zhí)行政府公共政策，實現(xiàn)公共管理的職能，由具有較高獨立性和權(quán)威性的政府機構(gòu)代表政府統(tǒng)一行使公共采購權(quán)成為國際通行的做法。如美國的聯(lián)邦總務署(GSA)，加拿大的公共工程與政府服務部，韓國的調(diào)達廳，以及我國香港特別行政區(qū)的政府物料供應處等。

不以營利為目的的政府采購機構(gòu)作為公共采購的執(zhí)行主體，克服了社會中介組織公益性不足、公共管理能力不足等先天性缺陷。政府采購機構(gòu)作為公共部門，運用公共采購的公權(quán)力為公眾服務是其基本職責；其決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的權(quán)力運行機制，為公共采購的公開、公平、公正提供了強有力的制度保障。在公共采購過程中，政府采購機構(gòu)能夠主動、全面、有效地遏制各種不規(guī)范行為，筑起一道保護公共資源和國家干部的防火墻，有效杜絕了招標入與供應商之間的不合理要求及非法行為。如對采購人在招投標活動中設置歧視性條款、指定品牌和型號、行政干預或誘導評標專家等不規(guī)范行為進行約束，制止供應商采取圍標、串標等不正當手段竟標、不按規(guī)定履行合同等違法違規(guī)行為，這些制約作用是社會中介不可替代的。同時，與社會中介僅僅參與招投標這一環(huán)節(jié)不同，政府采購機構(gòu)的采購活動有一套嚴密的采購程序，包括審核采購預算、確定采購方式、編制采購方案、實施整個采購流程以及負責對專家和供應商的管理和監(jiān)督等，各個環(huán)節(jié)緊密相連，缺一不可。程序的公正極大地確保了公共采購結(jié)果的公正性、合法性。并且，政府采購機構(gòu)的集中采購行為，使得監(jiān)管對象由多頭轉(zhuǎn)為單一，紀檢、監(jiān)察、審計，以及社會公眾可阻對此進行全方位監(jiān)管，改變目前監(jiān)督依據(jù)不足、監(jiān)督措施有限，以及“誰都能管，誰又都不管”的局面。陽光是最好的反腐劑。把公共權(quán)力放在陽光下運行，是保證公共資源不受蛀蟲侵蝕，促使公共權(quán)力行使者勤政廉潔的一劑良藥。

更重要的，與社會中介相比，政府采購機構(gòu)是公共采購各項制度、經(jīng)濟、政策功能落實的主要承擔者，是政府實施宏觀調(diào)控政策的有力執(zhí)行者。

首先，政府采購機構(gòu)變分散采購為集中采購，變零星采購為規(guī)模采購，利用政府集中采購的規(guī)模效益，是擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。從“二戰(zhàn)”到20世紀70年代，西方發(fā)達國家為解決國內(nèi)有效需求不足所導致的經(jīng)濟危機，紛紛根據(jù)凱恩斯主義的乘數(shù)效應，利用高度集中的公共采購制度直接干預經(jīng)濟。研究表明，公共采購乘數(shù)效應大于稅收乘數(shù)和轉(zhuǎn)移支付乘數(shù)，其對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控比稅收和轉(zhuǎn)移支付更為有效和明顯。因此，在我國目前“擴內(nèi)需”宏觀調(diào)控政策下，國家4萬億公共投資中，屬于公共采購部分的，由政府采購機構(gòu)集中統(tǒng)一完成采購活動，再按照1：5的乘數(shù)拉動效應，將產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟和社會效益。

其次，政府采購機構(gòu)為國家統(tǒng)一公共采購方針政策的落實提供了組織保障。在具體公共采購活動中，政府采購機構(gòu)通過帶有行政約束力和強制性的集中采購行為，通過對企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)品產(chǎn)地、技術(shù)條件、品牌等的限制和選擇，引導資源配置向需要重點扶持的自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)，以及節(jié)能環(huán)保企業(yè)等傾斜，實現(xiàn)國家優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排等宏觀調(diào)控目標。并且，為了應對加入wT0《政府采購協(xié)議》的競爭和挑戰(zhàn)，急需政府采購機構(gòu)通過規(guī)范的招標活動、科學的管理方式和與國際接軌的運行模式，引導國內(nèi)企業(yè)逐漸了解并適應國際市場的游戲規(guī)則，在提升民族產(chǎn)業(yè)國際競爭力的同時，充分發(fā)揮公共采購制度作為非關(guān)稅壁壘的一個重要手段，保護民族產(chǎn)業(yè)和本國貿(mào)易利益。

目前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著周期性調(diào)整和結(jié)構(gòu)性調(diào)整雙重壓力，在“保增長、促轉(zhuǎn)型”宏觀調(diào)控政策落實過程中，盡快建立完善的公共采購機構(gòu)是歷史賦予的使命。因此，應盡快統(tǒng)一《招標投標法》與《政府采購法》，在實踐和試點的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各方利益機制，出臺完善的《公共采購法》及其實施細則。建立全國自上而下統(tǒng)一的公共采購行政管理體系，明確政府采購機構(gòu)代表政府依法行使公共采購權(quán)的法定采購人地位，將其所承擔的公共管理、經(jīng)濟調(diào)控與監(jiān)管、維護公平競爭等職能跟公共采購活動有機結(jié)合起來，只有這樣，才能真正有效實現(xiàn)擴內(nèi)需保增長的決策目標。