金融危機(jī)背景下的政府采購(gòu)

林初寶

剛剛結(jié)束的首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,政府采購(gòu)成為一項(xiàng)重要的議題。為應(yīng)對(duì)由美國(guó)“次貸危機(jī)”所引起的波及全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的全面金融危機(jī),世界各國(guó)和地區(qū)紛紛強(qiáng)化政府行為,啟動(dòng)龐大的經(jīng)濟(jì)救援計(jì)劃,如美國(guó)8500億美元、德國(guó)5000億歐元,以及我國(guó)政府的4萬(wàn)億元,等等。這些計(jì)劃的落實(shí)與政府采購(gòu)活動(dòng)密切相關(guān),使得政府采購(gòu)作為政府宏觀調(diào)控重要手段的作用更加凸現(xiàn)出來(lái),成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。

撬動(dòng)內(nèi)需的杠桿

作為世界經(jīng)濟(jì)的組成部分,尤其是作為一個(gè)較大程度依賴(lài)世界市場(chǎng)的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)體,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受全球金融危機(jī)的沖擊較大。據(jù)海關(guān)總署最近公布數(shù)據(jù)顯示:2009年上半年我國(guó)進(jìn)出口同比下降23.5%;出口同比下降21.8%, 其中4、5、6三個(gè)月出口同比分別下降22.6%、26.4%和21.4%。在外需拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)步履維艱的情況下,立足國(guó)內(nèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)成為應(yīng)對(duì)此次全球金融危機(jī)的宏觀調(diào)控方向。由于我國(guó)的消費(fèi)“馬車(chē)”一直后勁不足,此刻受金融危機(jī)影響,更是出現(xiàn)消費(fèi)信心不高,投資性需求不足,個(gè)人消費(fèi)市場(chǎng)預(yù)期不振的局面。為此,國(guó)家出臺(tái)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展十項(xiàng)舉措,其中有九項(xiàng)與政府采購(gòu)有關(guān)。

政府采購(gòu)是公共部門(mén)履行其管理人職能的活動(dòng),寬廣的采購(gòu)范圍及龐大的交易規(guī)模使其成為國(guó)家或地區(qū)最大的消費(fèi)者,能直接對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在政府采購(gòu)制度較發(fā)達(dá)的國(guó)家,政府采購(gòu)范圍幾乎涵蓋了公共機(jī)構(gòu)和部門(mén)采購(gòu)活動(dòng)的全部,包括貨物、服務(wù),以及涉及國(guó)計(jì)民生的鐵路、市政工程、電力、通訊、機(jī)場(chǎng)和港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;其規(guī)模通常占GDP的10%～15%,占政府財(cái)政支出的30%～50%。我國(guó)政府采購(gòu)制度起步較晚,但發(fā)展很快,2008年政府采購(gòu)規(guī)模已突破5900億元。國(guó)家4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后,我國(guó)政府采購(gòu)范圍和規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)凱恩斯政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論,政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用具有乘數(shù)效應(yīng)。政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大,就會(huì)使一部分產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售,繼而引起國(guó)民收入的增加;國(guó)民收入增加,再通過(guò)生產(chǎn)和分配過(guò)程,使企業(yè)和個(gè)人收入有所增加,這部分收入被分配成消費(fèi)和儲(chǔ)蓄,其中的消費(fèi)繼續(xù)變成消費(fèi)需求,儲(chǔ)蓄也為擴(kuò)大投資需求提供了資金來(lái)源;如此經(jīng)過(guò)若干輪的循環(huán),最終促進(jìn)國(guó)民收入的成倍增長(zhǎng)。因此,當(dāng)個(gè)人消費(fèi)市場(chǎng)需求不旺時(shí),政府采購(gòu)是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的重要調(diào)控手段。通過(guò)擴(kuò)大政府采購(gòu)需求,增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的采購(gòu),可發(fā)揮刺激內(nèi)需的倍增效應(yīng),對(duì)調(diào)節(jié)總供給與總需求的矛盾以及平衡經(jīng)濟(jì)總量起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的助推器

金融危機(jī)倒逼機(jī)制下,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型顯得迫在眉睫。專(zhuān)家們指出,亟需加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。相比貨幣、稅收等調(diào)控手段,政府采購(gòu)以其調(diào)控的直接性和快捷性在引導(dǎo)和加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中具有不可替代的作用。

首先,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí),離不開(kāi)自主創(chuàng)新。政府采購(gòu)不僅為本國(guó)的新技術(shù)提供了一個(gè)關(guān)鍵的引導(dǎo)性市場(chǎng),分擔(dān)和降低了研發(fā)投資以及消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn),加速了新技術(shù)的市場(chǎng)應(yīng)用,更為重要的是向社會(huì)和產(chǎn)業(yè)界給出了明確的政策信息,引導(dǎo)和激勵(lì)對(duì)研究開(kāi)發(fā)的投資。目前,很多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)把政府創(chuàng)新采購(gòu)列入政府重要議程。如德國(guó)正在研究通過(guò)全面調(diào)整政府采購(gòu)實(shí)踐,以及在特定技術(shù)領(lǐng)域通過(guò)戰(zhàn)略性采購(gòu)措施提高市場(chǎng)創(chuàng)新動(dòng)力的可能性;歐盟專(zhuān)家小組提交了《研發(fā)與創(chuàng)新的政府采購(gòu)》報(bào)告等。在我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)中,支持自主創(chuàng)新公共政策也在實(shí)踐中逐步得到了完善和落實(shí)?！蹲灾鲃?chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》和《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》已經(jīng)頒布實(shí)施,各地也紛紛出臺(tái)相應(yīng)措施,落實(shí)支持自主創(chuàng)新政策。如北京市于2008年11月發(fā)布了《關(guān)于在中關(guān)村科技園區(qū)開(kāi)展政府采購(gòu)自主創(chuàng)新產(chǎn)品試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》,目前已經(jīng)連續(xù)發(fā)布4期自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定目錄。廣東省近日頒發(fā)了《關(guān)于廣東省自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)的若干意見(jiàn)》,不僅從預(yù)算、采購(gòu)方式、評(píng)審、合同、監(jiān)督等方面就如何體現(xiàn)促進(jìn)自主創(chuàng)新理念作了詳細(xì)規(guī)定,還對(duì)首購(gòu)和訂購(gòu)、重大項(xiàng)目的政府采購(gòu)等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了明確。在中央國(guó)家機(jī)關(guān)2009年協(xié)議供貨汽車(chē)廠商名單中,自主品牌所占份額超過(guò)50%。一系列政府采購(gòu)政策,給予了我國(guó)自主創(chuàng)新最有力的支持。

其次,金融危機(jī)面前,我國(guó)中小企業(yè)遭受重創(chuàng)。今年“兩會(huì)”上,很多代表、委員呼吁要充分落實(shí)政府采購(gòu),扶持中小企業(yè)的政策功能。我國(guó)《政府采購(gòu)法》以及《中小企業(yè)促進(jìn)法》等都明文規(guī)定,政府采購(gòu)必須向中小企業(yè)傾斜,支持中小企業(yè)發(fā)展是政府采購(gòu)調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接體現(xiàn)。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū),政府采購(gòu)市場(chǎng)已經(jīng)成為中小企業(yè)的主要市場(chǎng)。如在澳大利亞,聯(lián)邦一級(jí)采購(gòu)合同的10%要授予中小企業(yè);日本在過(guò)去的幾十年中,僅在國(guó)家一級(jí)的政府采購(gòu)領(lǐng)域給予中小企業(yè)的工程訂單數(shù)量就達(dá)40%～50%。為了降低中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的門(mén)檻,我國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了積極的探索。通過(guò)制定配套措施、改進(jìn)評(píng)審辦法等措施,如在制定政府采購(gòu)招標(biāo)、評(píng)標(biāo)辦法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí),除考慮以往的技術(shù)質(zhì)量、企業(yè)實(shí)力、售后服務(wù)能力和售后服務(wù)承諾外,重點(diǎn)考慮中小企業(yè)的誠(chéng)信度、納稅情況等,把政府采購(gòu)合同授予中小企業(yè);或是建立中小企業(yè)政府采購(gòu)綠色通道,盡量縮短資金結(jié)算時(shí)限,解決中小企業(yè)的資金難題。此外,有的地方集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)還積極與銀行聯(lián)系并達(dá)成共識(shí),政府采購(gòu)的中標(biāo)供應(yīng)商可以用中標(biāo)通知書(shū)和政府采購(gòu)合同作為抵押融資,直接向銀行貸款,從而有效幫助中小企業(yè)解決了貸款難的問(wèn)題。

另外,我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變,人口、資源、環(huán)境的壓力始終存在,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須改變舊有的高污染、高消耗的發(fā)展模式,走綠色發(fā)展的道路。2003年我國(guó)《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施時(shí),把保護(hù)環(huán)境作為政府采購(gòu)政策功能的重要內(nèi)容。2004年,《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》公布,明確要求通過(guò)政府龐大的采購(gòu)力量,優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品;隨之出臺(tái)《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》要求,空調(diào)、冰箱、熒光燈、電視機(jī)、水龍頭等6大類(lèi)上千件產(chǎn)品要優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品。2006年10月,《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》正式發(fā)布,并于2008年1月1日起全面實(shí)行。隨著政府采購(gòu)制度的逐步完善,我國(guó)政府綠色采購(gòu)取得不小的成效,成為節(jié)能減排,走可持續(xù)發(fā)展道路的重要措施。

民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)傘

在首輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,美國(guó)政府希望我國(guó)盡早加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》,以便在我國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)刺激投資中謀求利益;但是與此同時(shí),美國(guó)自己出臺(tái)的總額為7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案,卻要求屬于政府采購(gòu)的部分必須 “購(gòu)買(mǎi)美國(guó)貨”。美國(guó)的這種看似“矛盾”的做法,充分說(shuō)明了全球化背景下,政府采購(gòu)作為非關(guān)稅壁壘的重要手段,在保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和本國(guó)貿(mào)易利益上所具有的不可替代的作用。雖然目前各國(guó)家或地區(qū)政府采購(gòu)制度不盡相同,但是利用政府采購(gòu)保護(hù)和扶持本國(guó)企業(yè)卻是一致的做法。如美國(guó)《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定政府采購(gòu)至少必須購(gòu)買(mǎi)50%國(guó)內(nèi)原材料和產(chǎn)品;聯(lián)想收購(gòu)了IBM的PC產(chǎn)業(yè)后,美國(guó)政府采購(gòu)已經(jīng)不再考慮原IBM的PC。歐盟規(guī)定采購(gòu)金額在500萬(wàn)歐元以上的工程,20萬(wàn)歐元以上的貨物和服務(wù),必須在歐盟范圍內(nèi)采購(gòu);政府采購(gòu)如果要采購(gòu)國(guó)外的貨物,也會(huì)提出相應(yīng)的貿(mào)易補(bǔ)償條款,避免對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。

目前,我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了加入GPA談判。從現(xiàn)在國(guó)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀看,大多是技術(shù)含量較低的產(chǎn)品,如紡織、服裝、輕工、五金等。因此,在國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)完全開(kāi)放以后,我們究竟有多少具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的民族企業(yè)能夠與國(guó)外企業(yè)同臺(tái)競(jìng)技還是個(gè)未知數(shù)。因此,應(yīng)盡快借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),加大政府采購(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)力度。運(yùn)用政府采購(gòu)“購(gòu)買(mǎi)國(guó)貨”,以彌補(bǔ)我國(guó)民族企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的劣勢(shì),幫助其抵制住來(lái)自國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的壓力,為國(guó)內(nèi)企業(yè)的成長(zhǎng)爭(zhēng)取時(shí)間;同時(shí),能夠?yàn)楸緡?guó)企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)合適的發(fā)展環(huán)境,從而促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,有助于國(guó)家綜合國(guó)力的提高。近日,國(guó)家發(fā)改委與工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部等其他八部委聯(lián)合發(fā)文,強(qiáng)調(diào)政府刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的4萬(wàn)億投資中,屬于政府采購(gòu)的應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品,這一舉措將大大促進(jìn)政府采購(gòu)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。

政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要載體和手段。其不僅是擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)的重要力量,還是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,引導(dǎo)民族企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要工具。因此,我們應(yīng)在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下,透過(guò)金融危機(jī)來(lái)看政府采購(gòu),必須站在黨和國(guó)家利益的高度重新審視我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè),考量政府采購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。不要把政府采購(gòu)僅僅局限于節(jié)省財(cái)政資金、財(cái)政支出管理等基本功能上;不要再為“管、采”是否分離,集中采購(gòu)還是部門(mén)分散采購(gòu)而爭(zhēng)論不休;不要為哪些該納入政府采購(gòu)或是不納入政府采購(gòu)而爭(zhēng)執(zhí)不止。政府采購(gòu)不是某些部門(mén)為謀取各自利益而設(shè)立的討論課題,而是關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展,關(guān)乎民生大計(jì)的必須正視且破解的重大命題。

(作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心政府采購(gòu)管理體制改革課題組副組長(zhǎng))