我國海上搜救現狀及建議

徐雯梅

【摘要】為更有效地進行海上搜尋與救助，保障海上人命和財產的安全，在分析海上搜救體制歷史沿革及相關海上搜救法律的基礎上，根據我國海上搜救體制現狀和特點，提出改善我國海上搜救體制的建議：修改相關海上搜救法律，制定全國性的海上搜救條例；明確中國海上搜救中心性質；強化海事管理機構在海上搜救中的作用；完善補償機制，充分調動社會救助力量的積極性。

【關鍵詞】海上搜救；海事管理；社會救助力量

1海上搜救體制歷史沿革

我國海上搜救始于1973年，國務院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關于成立海上安全指揮部的通知》，決定在國務院、中央軍委領導下成立海上安全指揮部，辦公室設在交通運輸部，負責我國沿海水域的海上搜救工作。我國沿海?。ㄊ校?、自治區(qū)組成相應的海上安全指揮機構，領導本地區(qū)的海上安全工作，初步形成符合我國當時國情的海上搜救格局。

1989年，根據《1979年國際海上搜尋救助公約》要求，國務院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文，在交通運輸部建立中國海上搜救中心，統(tǒng)一組織和協(xié)調全國海上搜救工作，日常工作交付于交通運輸部海事局，并要求國務院有關部門和軍隊配合中國海上搜救中心做好海上搜救工作。我國沿海?。ㄊ校⒆灾螀^(qū)建立相應的海上搜救機構。

2005年，為加強我國海上突發(fā)事件應急反應工作能力，加強國務院各相關部委與軍隊在海上搜救工作中的協(xié)調和配合，經國務院批準，建立由交通運輸部牽頭的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度，指導全國海上搜救和船舶污染應急反應工作。

2海上搜救的相關法律

我國海上搜救法律體系由我國批準或加入的國際條約、現行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件組成。

2.1我國加入的國際公約

（1）為開展搜尋營救海上遇險人員的國際合作，IMO的前身即政府間海事協(xié)商組織于1979年4月9日至27日在漢堡召開國際海上搜尋救助會議，討論并通過《1979年國際海上搜尋救助公約》，該公約于1985年6月22日起生效，我國于1985年6月24日加入該公約。

（2）《1982年聯(lián)合國海洋法公約》于1982年12月10日在牙買加簽署，1994年11月16日起生效。我國于1996年5月15日加入該公約，同年7月7日起該公約正式對我國生效。

（3） 2004年5月20日，IMO海上安全委員會MSC. 153（78）決議通過《SOLAS公約》修正案。該修正案第2條“定義”中新增第5款“救助服務”規(guī)定：“通過使用公共和(或)私人資源，包括合作的飛行器、船舶和其他艇筏及裝置，發(fā)揮遇險監(jiān)測、通信、協(xié)調和搜救功能，包括提供醫(yī)療建議、醫(yī)療服務及醫(yī)療撤離?！?/p>

2.2法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章

目前，國內涉及海上搜救的法律主要有《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）、《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）和《中華人民共和國海商法》。

涉及海上搜救的行政法規(guī)有《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》（以下簡稱《內河交通安全管理條例》）以及《生產安全事故報告和調查處理條例》；部門規(guī)章包括《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》和《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》。

2.3地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件

目前，涉及海上搜救的地方性法規(guī)僅有《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》。該條例將國家和該自治區(qū)海上搜救應急預案的重要內容提升為法律規(guī)定，對海上搜救中一些急需解決的問題通過立法形式進行調整和規(guī)范。其他規(guī)范性文件主要包括各類應急預案以及有關機關發(fā)布的關于海上搜救的規(guī)范性文件。

3海上搜救體制現狀

我國海上搜救組織包括各級海上搜救中心、海事管理機構以及其他海上搜救組織。

3.1中國海上搜救中心

2005年，國務院批準同意建立由交通運輸部牽頭的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度，指導全國海上搜救和船舶污染應急反應工作。中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會議制度的辦事機構，負責國家海上搜救部際聯(lián)席會議的日常工作及組織、協(xié)調、指揮重大海上搜救和船舶污染事故應急處置行動，指導地方搜救工作。我國沿海省（市）、自治區(qū)建立相應的海上搜救中心。省級海上搜救機構承擔本?。ㄊ校┖Ｉ纤丫蓉熑螀^(qū)的應急組織指揮工作。海上搜救分中心是市(地)級或縣級海上應急組織指揮機構，其職責由省級海上搜救中心確定。

3.2海事管理機構

《海上交通安全法》第38條規(guī)定:“主管機關接到求救報告后，應當立即組織救助。有關單位和在事故現場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統(tǒng)一指揮?！痹摋l規(guī)定了海事管理機構的兩項義務，即組織海上搜救行動與指揮其他單位和船舶、設施進行海上搜救?！秲群咏煌ò踩芾項l例》第48條規(guī)定:“海事管理機構收到船舶、浮動設施遇險求救信號或者報告后，必須立即組織力量救助遇險人員，同時向遇險地縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構報告?！北緱l僅規(guī)定海事管理機構收到求救信號或報告后立即組織搜救的義務，沒有提到“指揮”其他單位和船舶、設施進行搜救的問題，但海事管理機構負有向縣級以上地方人民政府和上級海事管理機構報告的義務。

3.3其他海上搜救組織

除各級海上搜救中心、海事管理機構外，法律還規(guī)定了其他海上搜救組織。海上搜救涉及多個部門的協(xié)作，如漁業(yè)主管部門、衛(wèi)生主管部門、氣象海洋預報部門、信息產業(yè)主管部門以及民政部門等。

3.4專業(yè)救助力量及社會救助力量

2003年6月28日，救撈體制改革正式實施，交通運輸部按照“建立一支政令暢通、行動迅速、裝備精良、人員精干、技術過硬、作風頑強的國家海上專業(yè)救助隊伍”和“實行全天候海上救助值班待命制度，建立快速應急反應和緊急救助機制，切實履行國際義務和國家職責”的要求，全面加強所屬3個救助局、3個打撈局和4個救助飛行隊的建設，并在交通運輸部救助打撈局的統(tǒng)一領導下，擔負起各轄區(qū)的救助與打撈職責。尤其是3大救助局均擁有專業(yè)的救助船隊和救助設備，并且在各海區(qū)下設若干個救助基地，在我國海上搜救工作中發(fā)揮了無法替代的作用，是專業(yè)救助的中堅力量。

救助局實行動態(tài)待命救助值班制度，以人為本，把海上人員安全救助作為重點，堅持“時間就是生命，速度就是希望”的救助理念，建立健全海上救助應急反應機制，加強應急反應能力，縮短救助力量抵達遇險現場的距離和時間，實現“靠前、加密和加快”原則，從而增強救助的及時性和有效性。

社會救助力量主要是船公司以及事故發(fā)生地附近的船舶、浮動設施等。

4海上搜救體制特點

4.1政府領導下的多元化搜救

《國家海上搜救應急預案》在工作原則中規(guī)定：“政府對海上搜救工作實行統(tǒng)一領導，形成高效應急反應機制，及時、有效地組織社會資源，形成合力；政府對海上突發(fā)事件的應急反應行動實行統(tǒng)一指揮，保證搜救機構組織的各方應急力量

行動協(xié)調，取得最佳效果?！庇纱丝梢姡诤Ｉ纤丫戎邪缪葜匾巧?。海上搜救本身具有復雜性和很強的專業(yè)性，依據我國國情，目前沒有哪個部門可以獨立承擔起海上搜救的全部職能，所以只能通過政府來協(xié)調各方力量進行海上協(xié)作搜救。搜救組織多元化有利于發(fā)揮各部門的作用，集合更強大的海上搜救力量，提高海上搜救的成功率。但是，搜救組織多元化也有其弊端，表現為各搜救組織分工不明、職責不清，從而影響海上搜救工作實效。

4.2各相關搜救法律內容不協(xié)調

目前，我國尚未出臺一套適用于全國的統(tǒng)領性海上搜救基本法律，而各相關法律對搜救主體的規(guī)定不盡相同。如《內河交通安全管理條例》規(guī)定，遇險地縣級以上地方人民政府應當對搜救工作進行領導和協(xié)調；《安全生產法》規(guī)定，地方人民政府負責人應當趕赴現場組織事故搶救；而《海上交通安全法》沒有明確有關地方人民政府在海上搜救中的責任。這些規(guī)定的差異使得我國海上搜救的權力設置模糊不清，極易導致海上搜救機制運行不暢。

4.3海上搜救中心性質不明確

海上搜救法律沒有明確各級海上搜救中心的性質。目前，海上搜救中心并不具有法人資格，在海上搜救中尚未充分發(fā)揮其應有的作用?！秶液Ｉ纤丫葢鳖A案》規(guī)定，中國海上搜救中心承擔海上搜救運行管理工作，但在運行過程中常常受到各級政府的干預，程序性操作比較少，政府行政長官往往取代搜救值班人員行使指揮權，行政長官的意志往往代替應急反應程序。《國務院關于同意建立國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度的批復》中規(guī)定:“聯(lián)席會議不刻制印章，也不正式行文，請按照國務院有關文件精神，認真組織開展工作?！笨梢姡?lián)席會議不能以自己的名義承擔法律責任，因此并不具備行政主體資格。

4.4海事管理機構職能被弱化

在我國海上搜救法律制度中，海事管理機構并非統(tǒng)一的協(xié)調機構，而僅僅是部際聯(lián)席會議成員單位之一，不具有海上搜救指揮權。但從目前海事管理機構職責、船員認知程度以及海上搜救現狀等方面看，海事管理機構在海上搜救中的重要性無可替代。實踐中，海上搜救的大部分工作，包括很多情況下的組織、協(xié)調和指揮也都是由海事管理機構完成的。

5建議

5.1修改相關海上搜救法律，制定全國性的海上搜救條例《海上交通安全法》施行25年來海上交通狀況已發(fā)生巨大變化，因此建議修改《海上交通安全法》，明確遇險地縣級以上地方人民政府在海上搜救中的責任，從而與《安全生產法》相銜接。應對海上搜救主體及相關法律責任作出原則性規(guī)定，盡快制定全國統(tǒng)一適用的海上搜救條例，完善當前海上搜救法律體系的嚴密性和協(xié)調性。

5.2明確海上搜救中心性質

中國海上搜救中心作為部際聯(lián)席會議的辦事機構，應賦予其獨立的行政職權。目前，海上搜救工作中遇到的職權不清、責任不明等狀況，很大程度上是由海上搜救中心性質不明確所致。根據現有海上搜救法律規(guī)定，海上搜救中心統(tǒng)一組織領導海上搜救工作，負責協(xié)調各方搜救組織，這是關于“權”的規(guī)定。至于“責”的方面，僅規(guī)定搜救機構人員不能濫用職權、玩忽職守，而沒有關于海上搜救中心責任的規(guī)定，不符合“權責統(tǒng)一”的行政法原則。因此，將海上搜救中心定性為能夠獨立承擔法律責任的行政主體，有助于厘清海上搜救工作責任承擔問題，使海上搜救運行機制更順暢。

建議海上搜救中心下設海上搜救中心辦公室，辦公地點設在海事管理機構，其是海上搜救中心的日常工作機構，工作人員由海事管理機構工作人員兼任，辦公地點和辦公設施由海事管理機構提供。海上搜救中心辦公室與海事管理機構沒有直接的行政隸屬關系，是當地人民政府的派駐機構。

5.3強化海事管理機構在海上搜救中的作用

海上搜救中心辦公室設在海事管理機構，其值班人員同時又是海事管理機構的工作人員。當事故發(fā)生后，海事管理機構通常是最快作出反應的搜救組織，而且海事管理機構自備搜救設備，海事巡邏艇是海上搜救的主要力量；海事管理機構憑借其專業(yè)知識和專業(yè)設備，在海上搜救工作中能發(fā)揮遠遠超過現行海上搜救法律規(guī)定的職責和作用，成為實際意義上的海上搜救核心力量。另外，海事管理機構與相關救助船舶尤其是船公司的救助船舶有著安全監(jiān)管上的行政管理關系，所以海事管理機構可以有效地調動與協(xié)調救助船舶，從而保障搜救行動的及時性，最大限度地避免出現延誤、推托和拒絕海上搜救的現象。

當發(fā)生較低等級的海上安全事故時，法律應當規(guī)定海事管理機構可直接組織、指揮和協(xié)調現場海上搜救工作，無需得到海上搜救中心授權，從而強化海事管理機構海上搜救職能。通常，發(fā)生較低等級事故的險情較簡單，海事管理機構完全有能力獨立組織、領導和指揮海上搜救工作。相反，倘若在這種情況下，海事管理機構仍需得到海上搜救中心的指示或授權才能采取行動，則很可能貽誤救助時機，使簡單的問題變得復雜。

5.4完善補償機制，充分調動社會救助力量積極性

縱觀西方國家的海上搜救制度，一個明顯的特點就是其搜救力量社會化程度很高。據統(tǒng)計，目前，英國99%的海上搜救工作由社會力量完成，海上人員安全救助主要依靠皇家救生船協(xié)會這一社會組織負責實施，海上和海岸警備隊僅負責搜救的指揮協(xié)調。海上和海岸警備隊所領導的400支海上搜救隊伍、名搜救志愿者以及皇家救生船協(xié)會擁有的逾名志愿者，為英國海上人命救助提供了充足的人力資源。雖然我國的海上搜救工作也主要依靠社會力量，但對社會力量參與搜救缺乏相應的補償機制和政策支持，導致社會力量參與海上安全救助的積極性不高。社會搜救力量，比如船公司，一般并非希望獲得高額的報酬，只希望搜救成本能夠得到補償。但是，在目前這種海上搜救法律制度下，社會搜救力量的成本支出無法得到補償。同時，船公司迫于海事管理機構的壓力不得不進行海上搜救，但由于缺乏資金保障，以致搜救的積極性甚至搜救的效果受到影響。因此，完善社會搜救力量的補償機制、提高其海上搜救的積極性已迫在眉睫。