城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度構(gòu)建探討

丁　珍　王業(yè)偉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),湖北 武漢 430060)お

摘要:從我國城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)現(xiàn)狀入手,揭示了農(nóng)村土地市場(chǎng)改革滯后的特征和原因,對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的必要性和可行性進(jìn)行了深刻分析,并提出了相關(guān)政策建議,相信對(duì)發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng);二元特征;制度安排

中圖分類號(hào):F53/37文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15007801お

1構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的必要性

1.1我國土地市場(chǎng)制度具有典型的二元特征

我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu),表現(xiàn)為典型的二元特征。一是土地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)二元,農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有,城市土地屬國家所有,城鄉(xiāng)土地所有權(quán)及其使用權(quán)之間不準(zhǔn)自由交換;二是城鄉(xiāng)土地用途二元,農(nóng)村土地農(nóng)用,城市土地用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè),城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉(zhuǎn);三是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)二元,城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是割裂的,城市土地市場(chǎng)環(huán)節(jié)少于農(nóng)村,農(nóng)村土地市場(chǎng)化的結(jié)構(gòu)以土地流轉(zhuǎn)、租賃、合作入股共同開發(fā)為主,城市土地市場(chǎng)化則是多元化形式;農(nóng)村土地市場(chǎng)化要以不改變土地用途和保證農(nóng)民的土地承包權(quán)為前提,城市土地市場(chǎng)化則沒有這方面的限制;四是城鄉(xiāng)土地價(jià)格二元,城鄉(xiāng)土地價(jià)格體系是割裂的;五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理二元,規(guī)劃和管理政出多門,導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)劃和管理薄弱而無力。市場(chǎng)壟斷和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂,一方面排除市場(chǎng)機(jī)制造成農(nóng)地非農(nóng)化過渡,另一方面驅(qū)使地方政府過度征地和逐利。二者同時(shí)導(dǎo)致用地粗放、效率低下、非可持續(xù)利用和侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益,使社會(huì)效率和公平雙雙受損。

1.2國家土地征收(用)制度安排導(dǎo)致農(nóng)村土地價(jià)值被低估

土地征用制度主要是指農(nóng)地征用制度,是指國家針對(duì)集體所有土地的征用制度,也就是國家基于公共目的的需要,依法將集體所有的土地收歸國有,并給予失地農(nóng)民一補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。隨著工業(yè)化、城市化的加速,必然有相應(yīng)量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成城市或工業(yè)用地,在我國,這個(gè)轉(zhuǎn)換的惟一合法途徑是土地征收。國家一邊從農(nóng)民手里低價(jià)征收到土地,之所以說是低價(jià),是因?yàn)楝F(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定,征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進(jìn)行補(bǔ)償,而非土地的市場(chǎng)價(jià)格;一邊高價(jià)在城市土地市場(chǎng)出讓,二者之間有相當(dāng)大的價(jià)差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講,一定面積收益為l的農(nóng)田,轉(zhuǎn)換為工、商用地,其收益可增加為10倍、100倍,甚至更多。實(shí)證研究結(jié)果表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征收、土地出讓和市場(chǎng)交易三者的價(jià)格比大約為1∶10∶50?？梢?在土地權(quán)利價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程中,市場(chǎng)機(jī)制被排除在外,土地均衡價(jià)格形成機(jī)制和基于競(jìng)標(biāo)地租理論的一般土地利用機(jī)制不起作用,當(dāng)然也就不存在土地的供給與需求通過市場(chǎng)機(jī)制的作用形成土地的均衡價(jià)格,同樣也不會(huì)得到基于競(jìng)標(biāo)地租理論模型的平滑和連續(xù)的均衡地租曲線,在這里,由于行政壟斷定價(jià)勢(shì)力,導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)地租曲線折斷。這是又一層意義上的土地市場(chǎng)的價(jià)格割斷,也是最實(shí)質(zhì)意義上的割斷。

2構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的可行性

國外土地市場(chǎng)制度的歷史變遷向我們說明,土地使用權(quán)能和土地市場(chǎng)在本質(zhì)上是統(tǒng)一的,不同的土地市場(chǎng)管理制度僅僅是因?yàn)椴煌耐恋乩梅绞蕉?。縱向上看,隨著社會(huì)大分工和城市的形成,從而形成了城市同周圍農(nóng)村相對(duì)立的地域分工時(shí),才具有近代的意義。即城市與農(nóng)村的差別在于社會(huì)分工的差異上,城鄉(xiāng)土地利用的功能分區(qū)取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演變,城鄉(xiāng)土地利用的各個(gè)方面反映和適應(yīng)的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的差別,那么對(duì)于農(nóng)村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地經(jīng)濟(jì)屬性和政策應(yīng)該是一致的。即對(duì)于土地市場(chǎng)的建立,土地價(jià)格內(nèi)涵的確定應(yīng)該在同類型的用地類型中達(dá)到一致,同時(shí)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)的限制都應(yīng)該是出于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要而針對(duì)不同土地利用類型。橫向上來看,國際上各個(gè)國家或地區(qū)對(duì)于土地市場(chǎng)管理政策的差異都 是集中在對(duì)于不同土地利用類型上而采取不同的政策,特別是對(duì)于農(nóng)地和非農(nóng)地之間的差異。國家對(duì)于同一產(chǎn)權(quán)主體下的農(nóng)地和非農(nóng)用地采取不同政策,這種不同并不是因?yàn)橥恋貦?quán)能或權(quán)屬差異,或者是行政范圍歸屬的不同而產(chǎn)生的,僅僅是因?yàn)閮煞N土地截然不同的利用方式而產(chǎn)生的。

上述土地市場(chǎng)制度理論為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度的創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)和發(fā)展方向。因此,我國土地管理政策的制定也應(yīng)該是在城市和鄉(xiāng)村之間沒有根本上的割裂和差異的基礎(chǔ)上,達(dá)到城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度的統(tǒng)一,使得不論在農(nóng)村還是城市,等同經(jīng)濟(jì)屬性或產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權(quán)利。

3城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的政策建議

(1)明晰土地產(chǎn)權(quán),強(qiáng)化法律保障。首先,應(yīng)明確集體土地所有權(quán)主體代表,消除所有權(quán)主體多元性問題。其次,要完善農(nóng)戶的承包權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán),豐富土地承包權(quán)的權(quán)能范圍,賦予農(nóng)戶對(duì)土地享有排他的占有權(quán)和使用權(quán)、自由的處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán),并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權(quán)。最后,應(yīng)運(yùn)用法律對(duì)農(nóng)戶擁有的權(quán)能予以明確和保障,使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上法制化軌道。

(2)允許農(nóng)村建設(shè)用地入市,建立農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法,引導(dǎo)建設(shè)用地使用權(quán)的合理流動(dòng);修改《土地管理法》等相應(yīng)的法律法規(guī),促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)用地的合理流動(dòng)。集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)客觀存在,反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求。國家應(yīng)順應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的需要,明確農(nóng)村建設(shè)用地入市的合法性,并從制度上加以規(guī)范,引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地的高效、合理利用。農(nóng)村建設(shè)用地的利用和管理可參照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的模式進(jìn)行。但考慮到農(nóng)村土地的保障功能,建議將其收益與建立農(nóng)村社會(huì)保障體系聯(lián)系起來。這樣既能盤活土地,又能使失去土地的農(nóng)民生活得到一定的保障。

(3)改革土地征用制度,切實(shí)保障農(nóng)民利益。明確“公共利益”概念的內(nèi)涵,對(duì)非公益性的經(jīng)營用地可采用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的辦法依法按市場(chǎng)交易規(guī)則加以解決。切實(shí)做好失地農(nóng)民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。明確產(chǎn)權(quán)主體,完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能,制定征地補(bǔ)償?shù)姆峙滢k法。鑒于征地的重要性及實(shí)際操作的復(fù)雜性,建議對(duì)土地征收、征用制定專門的法律規(guī)范。明確征地權(quán),嚴(yán)格控制征地范圍,規(guī)范征地審批程序,提高征地透明度。

(4)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng),打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)合并運(yùn)行,形成一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),實(shí)行建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)用地市場(chǎng)的分離,最終實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理、有效配置。充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)配置作用,一方面要建立科學(xué)的土地價(jià)格評(píng)價(jià)機(jī)制,結(jié)合我國具體國情,學(xué)習(xí)外國成熟的土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制,積極探索出科學(xué)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制;另一方面,要建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),政府應(yīng)支持建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu),形成系統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,完善從上到下的全方位的中介服務(wù)系統(tǒng),建立各類與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

(5)規(guī)范政府行為,提高履職效率。要轉(zhuǎn)變政府職能,凈化市場(chǎng)環(huán)境。改革不同的土地管理制度及政策,如稅收政策等,以消除城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙。界定政府的行政空間和職能范圍,防止行政權(quán)力的濫用。防止土地市場(chǎng)中出現(xiàn)“尋租活動(dòng)”、“隱形市場(chǎng)”,變暗箱操作、灰箱操作為公開交易,政府應(yīng)公開辦事程序,提高透明度。通過進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制,加大對(duì)擾亂農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序的處罰力度。

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