武漢市城中村改造啟示

鄧迎貴

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)お

摘要:城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,政策保障、組織協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃與市場(chǎng)引導(dǎo)缺一不可。武漢市積極引入社會(huì)力量,采用政策引導(dǎo)、均衡利益分配等措施,充分調(diào)動(dòng)村民和社會(huì)各界參與改造的積極性,取得了良好的實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞:城中村;改造

中圖分類號(hào):F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15009601お

1武漢市城中村現(xiàn)狀

1.1武漢市城中村的現(xiàn)狀問題

(1)人口雜亂, 治安問題堪優(yōu)。“城中村”由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成。大量外來人口租住“城中村”村民的閑置私房, 使這些地方的居住人口構(gòu)成十分復(fù)雜, 少數(shù)地方成為“黃、賭、毒” 的溫床?！螕絷?duì)”的藏身之所, 給社會(huì)治安管理帶來了很大難度。流動(dòng)人口成為主要犯罪群體, 治安形勢(shì)嚴(yán)峻。

(2)土地使用存在諸多問題?！俺侵写濉闭亍⒐I(yè)用地、商業(yè)用地相互交織, 非法出租、轉(zhuǎn)讓、倒賣, 管理混亂, 新舊住宅參差不齊, 建筑雜亂無章, 違法用地和違章建筑普遍, 破壞城市景觀, 影響市容市貌。

(3)城市規(guī)劃滯后, 違法違章建筑相當(dāng)集中, 居住環(huán)境低劣。環(huán)境衛(wèi)生、防洪排澇、生活服務(wù)等市政建設(shè)和公共配套設(shè)施普遍缺乏。道路布局結(jié)構(gòu)不合理, 無法滿足人流、物流和消防的基本要求。電力、電信、供水管線走向雜亂,排水排污不暢。沒有物業(yè)管理, 衛(wèi)生死角多, “臟、亂、差”現(xiàn)象嚴(yán)重。居民無法享用煤氣、天然氣、信息寬帶等先進(jìn)的城市設(shè)施和豐富的城市資源。

(4)資源浪費(fèi)嚴(yán)重由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃, 村莊改造、企業(yè)搬遷和農(nóng)民住宅翻建不能依照城市功能準(zhǔn)確定位, 屢拆屢建情況十分突出, 不僅損害居民和集體經(jīng)濟(jì)組織的切身利益, 也嚴(yán)重浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。

據(jù)城建部門調(diào)查武漢市共有“城中村”168 個(gè), 土地總面積21381.82公頃, 約200平方公里。從布局上看, 其主要分布在交通干線的周圍, 圍繞主要的干道成輻射狀分布, 同時(shí), 又在某些相應(yīng)的區(qū)域聚集, 如洪山區(qū), 其非常明顯的反映了歷史因素在城市發(fā)展過程中的作用。

1.2城中村存在的原因

(1)城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”是造成城中村問題的根本原因。城鄉(xiāng)二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國(guó)家所有,而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度。從城中村的歷史變遷中可以發(fā)現(xiàn),土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是城中村形成的根本原因。

(2)城中村在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益是其維持存在的關(guān)鍵。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,城市功能的逐步擴(kuò)張,使農(nóng)村土地大幅升值,給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村帶來了巨大的收益。

(3)管理體制不順是城中村產(chǎn)生問題的主要原因。首先,政府對(duì)土地用途規(guī)劃和管理主要是以城市建設(shè)用地為主,尚未涉及到農(nóng)村宅基地管理;其次,從管理體制上看,城中村表面上既受村委會(huì)管理,又要受城市管理體制的約束,實(shí)際上則處于管理真空狀態(tài)。

(4)人口增多與土地減少的國(guó)情性矛盾。主要是由于農(nóng)村人口增加而使宅基地面積增加,國(guó)家由于公共建設(shè)征用農(nóng)村土地急劇增加等原因。

2武漢市城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

2.1武漢市城中村改造的政策和措施

2004 年9 月, 武漢市正式啟動(dòng)城中村綜合改造。該市確定“依法行政, 有情操作; 改制先行, 改建跟進(jìn); 統(tǒng)籌兼顧, 屬地管理”原則, 擬從6 個(gè)方面改造城中村: 轉(zhuǎn)變集體經(jīng)濟(jì)組織管理模式; 改革戶籍管理制度; 撤銷村民委員會(huì), 組建社區(qū)居民委員會(huì); 將改為“居民”后的村民,逐步納入城市社會(huì)保障體系; 改善城中村環(huán)境, 建設(shè)文明社區(qū); 將城中村納入城市統(tǒng)一規(guī)范管理。

武漢市實(shí)施城中村改造政策的主要內(nèi)容可概括為五大方面,簡(jiǎn)稱為“四改一保”,即:改變城中村集體經(jīng)濟(jì)管理模式,使城中村按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求運(yùn)轉(zhuǎn);改村民農(nóng)業(yè)戶口為城市居民戶口,落實(shí)城市戶籍管理制度;改村民委員會(huì)為社區(qū)居民委員會(huì),組建城市居住社區(qū);改城中村集體土地為國(guó)有土地,按城市規(guī)劃要求,整體提升城市功能;同時(shí)逐步將由村民改變?yōu)榫用竦娜藛T納入到城市的社會(huì)保障系統(tǒng)中。

2.2武漢市城中村改造的新思路

(1)構(gòu)建“政府——開發(fā)商——村民”的博弈均衡格局。

武漢市城中村改造的最大特點(diǎn)在于土地出讓實(shí)行徹底的市場(chǎng)化道路。武漢市城中村的改造, 涉及到對(duì)弈三方: 村民、房地產(chǎn)商和政府。村民期冀, 改造能補(bǔ)償他們可能因征地、拆遷造成的損失, 為其今后生活提供出路和可靠保障; 房地產(chǎn)商要求, 在投資改造中獲得平均收益;政府希望, 減少財(cái)政壓力, 保證市場(chǎng)和社會(huì)的穩(wěn)定。是否能夠平衡村民、房地產(chǎn)商和政府這三方的利益,是改造能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

(2)逐漸實(shí)現(xiàn)城中村經(jīng)濟(jì)形態(tài)從“外生型”到“內(nèi)生型”的轉(zhuǎn)型。

城中村目前的經(jīng)營(yíng)形式有如下三種: 自主經(jīng)營(yíng)商貿(mào)服務(wù)業(yè)、純土地出租和村集體物業(yè)出租, 后兩種形式成為村集體經(jīng)濟(jì)的主要收入來源。村集體經(jīng)濟(jì)基本上沒有自身的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn), 依靠純土地出租及物業(yè)租金等外在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)維持生存, 這種“外生型”的經(jīng)濟(jì)形態(tài)很容易受到宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、城市政策和城市物業(yè)供需狀況的影響, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是脆弱和不可持續(xù)的。只有培養(yǎng)城中村經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力, 使其具有自己的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 具備可持續(xù)增長(zhǎng)的能力, 實(shí)現(xiàn)城中村經(jīng)濟(jì)從“外生型”到“內(nèi)生型”的轉(zhuǎn)型,才是其根本出路。城中村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型要因地制宜地進(jìn)行, 要根據(jù)各村所處的地理位置及所處片區(qū)的城市功能類型、城中村的資源狀況, 并結(jié)合城市的規(guī)劃, 發(fā)展城中村的經(jīng)濟(jì)。

(3)對(duì)村委會(huì)和村民提供智力支持和教育補(bǔ)償。

城中村村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造之后,新成立的股份公司能否實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值〖JP+1〗在很大程度上取決于其管理人員的素質(zhì)和管理能力。城中村的村民再就業(yè)問題也跟他們的文化水平和謀生技能息息相關(guān)。要解決上述問題, 就要對(duì)村委會(huì)和村民提供智力支持和教育補(bǔ)償。

(4)合理安置外來人口的居住問題。

城中村的出租屋一方面以低廉租金的方式為城市弱勢(shì)群體、低收入階層提供住房福利或變相的住房補(bǔ)貼, 另一方面為目前還不具備就業(yè)能力的村民提供收入來源。這事實(shí)上在某種程度上發(fā)揮著政府應(yīng)該發(fā)揮的作用。在城中村的物質(zhì)空間改造中, 要通過合理規(guī)劃, 保留廉租屋, 盡可能為外來人口提供廉價(jià)、便利的住房, 這也是與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)的宗旨相適應(yīng)的。

(5)妥善解決就業(yè)、社會(huì)保障等配套制度安排。

城中村失地村民的就業(yè)和社會(huì)保障問題的解決是城中村改造的內(nèi)在要求。應(yīng)該采取各種措施, 大力促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)?？梢园咽У剞r(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃, 建立城鄉(xiāng)一體的失業(yè)登記制度。詳細(xì)地了解每個(gè)人的就業(yè)和培訓(xùn)意向, 有針對(duì)性地提供培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù),優(yōu)先為失地農(nóng)民提供就業(yè)服務(wù)。鼓勵(lì)失地農(nóng)民從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)或民營(yíng)經(jīng)濟(jì), 給從事個(gè)體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的村民提供一定的啟動(dòng)、扶持資金, 以及各種政策、稅收優(yōu)惠。從被征土地中拿出少量建設(shè)用地, 留給被征地村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展二三產(chǎn)業(yè), 為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位。

3城中村改造過程中的思考和啟示

(1)“城中村”改造規(guī)劃實(shí)際上是一個(gè)政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、村民和城市等多方利益博弈的過程,最終形成的規(guī)劃方案可以認(rèn)為是對(duì)弈各方形成共贏的合理安排。只有由各級(jí)政府政策的指導(dǎo),改制后的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體和原住村民共同參與、協(xié)商,明確各方利益主體的職責(zé)和權(quán)益,規(guī)劃方案才會(huì)有更強(qiáng)的可操作性。

(2)武漢市通過市場(chǎng)化的道路來籌集資金是對(duì)“城中村”改造模式的有益探索。事實(shí)也證明了這條路是正確的、切實(shí)可行的。這不僅有效地盤活了城市存量土地,而且更大程度地發(fā)揮了土地價(jià)值,促進(jìn)了“城鄉(xiāng)一體化”構(gòu)想的實(shí)現(xiàn)。

(3)采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償安置方式替代過去單一的補(bǔ)償方式,將城市發(fā)展與原住村民的利益有機(jī)結(jié)合。武漢“城中村”改造規(guī)模很大,且村民普遍傾向于接受產(chǎn)權(quán)調(diào)換的實(shí)物補(bǔ)償方式,如果僅考慮村民的意愿,將使得“城中村”整體開發(fā)強(qiáng)度居高不下,環(huán)境難以有效的改善。因此,武漢實(shí)行的貨幣補(bǔ)償與房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式,并規(guī)定補(bǔ)償給村民的房地產(chǎn)面積每戶不得超過一定標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于超出部分一律實(shí)行貨幣補(bǔ)償,有效地避免了改造項(xiàng)目的容積率過高,增大全市整體環(huán)境以及市政公共設(shè)施的壓力。