我國農業(yè)補貼政策思考

何要武

(安徽經濟管理干部學院,安徽 合肥 230051)お

摘要:主要分析了農業(yè)補貼的一般理論和我國農業(yè)補貼的現狀,考察了我國農業(yè)補貼政策的歷史演變,指出我國必須加大農業(yè)補貼,尤其是加大直接增加農民收入的補貼,并提出了完善我國農業(yè)補貼政策的思路。

關鍵詞:農業(yè)補貼;補貼方式;直接補貼

中圖分類號:F3文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)15008902

1農業(yè)補貼政策的一般分析

農業(yè)補貼方式與農業(yè)補貼政策的目標直接相聯。根據農業(yè)補貼政策的不同目標,農業(yè)補貼方式基本上可分為三種:(1)投入補貼。這類補貼可分為降低農產品生產經營內部成本的直接投入補助和降低農產品生產經營外部成本的間接投入支持。前者包括農用生產資料價格補貼、貸款貼息補貼、小型農田水利及水土保持補助等。后者包括政府強化農村公共產品的投入、農業(yè)科技投入、保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境的投入、加強農業(yè)社會化服務體系的投入以及資助農村居民教育培訓的投入等。(2)產出補貼。其最典型表現就是農產品價格補貼,即政府以高于市場價格水平的價格從農民手中采購農產品,政府的采購價格與市場均衡價格的差額,就構成了農業(yè)補貼。產出補貼兼有提高農民收入和增加農產品產量的雙重功效。當農業(yè)補貼政策的目標主要是通過提高農民收入的方法來刺激農產品供給量普遍增加時,就應該采用這種補貼方式。(3)直接補貼。投入補貼和產出補貼都是通過市場傳遞給農民的,都是間接補貼方式,一個自給自足的農民是無法得到這些補貼尤其是現金補貼的。即使能得到補貼也因補貼的迂回曲折方式導致補貼流失,最終落到農民手中的補貼大打折扣。如果政府的農業(yè)補貼不是通過市場,而是直接支付給農民,則構成了農業(yè)補貼的直接方式。直接補貼方式的效果是補貼資金完全落到農民手中,能夠直接增加農民的收入。當農業(yè)補貼政策的目標主要在于增加農民收入,或在增加農民收入的同時還要限制農產品生產時,則可選擇這種補貼方式。

2我國目前的農業(yè)補貼政策及存在的問題

2.1我國農業(yè)補貼的歷史背景

改革開放以來我國的財政補貼支農政策大體分為3個階段。第一階段(1978年-1994年)是現行財政補貼支農政策的形成時期。第二階段(1994年-2002年),財政補貼支農政策發(fā)展時期。財政補貼支農逐步增加,加大了對生態(tài)建設的支持,加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持。第三階段(2003年至今)是財政補貼支農政策的創(chuàng)新時期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外,提出并開始實施公共財政覆蓋農村政策,新增教育、衛(wèi)生、文化補貼支出主要用于農村,同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入;改變財政支農方式,對農民實行直接補貼;改革農業(yè)稅制。

從2004年起,國家財政調整糧食風險基金使用結構,對種糧農民實行直接補貼,并不斷加大對部分地區(qū)種糧農民的良種和購置農機補貼力度。財政部統(tǒng)計顯示,2006年全國糧食直補資金達到142億元,比2005年增加約10億元,其中13個糧食主產省(區(qū))126.8億元,均占本省(區(qū))糧食風險基金的50%以上。良種補貼資金40.7億元、農機具購置補貼資金6億元,分別比2005增加2億元和3億元。

我國還加大農業(yè)生產資料綜合補貼力度。這一補貼制度是財政部2005年以柴油配套調價為契機,綜合考慮柴油、化肥、農藥、農膜等農業(yè)生產資料價格變動因素,針對種糧農民農業(yè)生產資料增支而新增的綜合直補。2006年,中央財政共安排125億元對種糧農民柴油、化肥等農業(yè)生產資料增支實行綜合直補,使7.28億種糧農民直接受益。這是財政支持新農村建設的又一重要舉措,對減輕因柴油、化肥等農資價格變動對農民種糧收益的影響,穩(wěn)定農民種糧收益,促進糧食生產,確保我國糧食安全,意義重大。

2.2目前我國農業(yè)補貼政策中存在的問題

(1)財政農業(yè)補貼支農總量偏小,穩(wěn)定增長機制尚未形成。

與發(fā)達國家比,目前我國財政補貼支農水平不高,補貼總量根本達不到WTO《農業(yè)協定》中“黃箱補貼”允許的8.5%的水平,并且近幾年,財政用于“三農”的財政補貼數量雖不斷增加,但年度間不均衡,特別是一些地方財政補貼支農投入不足、城鄉(xiāng)財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農業(yè)協定》我國可利用的支農補貼分為以下幾方面:黃箱補貼,即對農產品價格提供直接支持的,必須承擔削減義務的補貼。根據WTO黃箱政策規(guī)定,我國今后每年對農業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣,而現有補貼大約平均每年僅276億元人民幣,離480億元尚有很大的活動空間。另一方面即所謂的“綠箱補貼”,即對農產品價格不直接提供支持的,不必承擔削減義務的補貼。我國綠箱補貼量較多但結構不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣,主要對農業(yè)提供的“一般服務”補貼,達785.6億人民幣(95億美元),占“綠箱政策”補貼的52%;其次是糧食安全儲備補貼,約383.8億元(46.4億美元),占25%;自然災害救濟、扶貧、農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設支持等所占比重較小,而對農民的直接收入支持、結構調整補貼等,尚未列入財政預算科目。

(2)各地方補貼標準和辦法混亂。

我國的補貼數額隨意性很大,省際間補貼標準差距過大。由于各省糧食風險基金包干基數不同,以及核定包干基數的因素與應補貼的糧食種植而積的差異,各省糧食補貼標準差距較大。例如,江蘇省補貼水平較高,水稻畝均補貼20元;山西省補貼水平較低,玉米畝均補貼5元。省際間人均糧食直接補貼金額也相差較大,四川省享受直補的農民人均補貼8元,遼寧省人均25.66元。我國各省補貼的依據也不一樣。如糧食直補依據的確定,按照補貼是否與當期糧食播種面積及價格掛鉤分為兩種情況:①不與當期播種面積和價格掛鉤,即不管市場上糧價的高低,不管當期是否種糧都按前幾期的計稅面積或者計稅常產給予農民補貼,這種補貼實質上就是固定補貼;②與當期實際播種面積掛鉤,即按農民實際種糧面積,向農民兌付糧食直接補貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼。

(3)管理體制運行不暢,補貼成本高,效率難以提升。

農業(yè)補貼的政策,主要涉及財政、農業(yè)、外經貿、糧食、民政和銀行等部門,因政出多門,協調困難,交易成本高,時滯長,加之部門本位主義、地方保護主義和尋租活動的影響,使得農業(yè)補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免,從而降低了農業(yè)補貼的效率。另外,因中國農民數量龐大,在政府與農民之間缺乏一個有效的中介組織載體,許多針對農民的直接補貼政策,其運行成本都比較高。

(4)補貼方式及結構不夠合理、明確。

主要表現在:一是對農業(yè)直接補貼政策目標的短期化。我國財政對農業(yè)的補貼長期存在著補貼政策目標短期化、補貼方式模糊等現象,影響了補貼效果的發(fā)揮。財政直接用于農業(yè)的補貼政策一般與當時中央和地方制定的農村經濟政策相掛鉤,成為政策的配套措施。但是,中央和地方制定的農村經濟政策是不斷變化的,財政的直接補貼政策也隨之發(fā)生變化。二是補貼重點欠明確,某些方面補貼力度不夠強。就補貼領域而言,對農產品的補貼主要集中在糧棉產品,雖然已開始有選擇地補貼某些優(yōu)質品種,但還不夠普及、穩(wěn)定;對投入品的補貼幾乎涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業(yè)生產資料的諸多方面,而且很少分地區(qū)和人群;對農業(yè)結構調整補貼的力度有限;農業(yè)產業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題,這些均反映出補貼重點不夠合理、明確。從補貼力度來看,在一般政府服務中,對農民培訓的支出比例很低,僅占一般政府服務的2.1%,其中沒有或很少有補貼,導致農民的人力資本匱乏;農業(yè)技術推廣補貼力度不大,進展遲緩;市場營銷服務未明確給予補貼性支持,呈現短缺態(tài)勢;檢驗服務因補貼資金缺口大,比較落后,難以滿足加入WTO后農產品進出口及國內生產的需要。在國內糧食援助上,一方面補貼資金欠缺,另一方面糧食庫存積壓嚴重。三是忽視對農業(yè)保險的補貼,農業(yè)保險業(yè)務出現全面萎縮,農業(yè)缺乏防災補損的支持。在近年來自然災害頻繁發(fā)生的情況下,農業(yè)危害程度不斷加重,農村經濟的發(fā)展受到影響,也給國家財政造成較大的壓力,不得不動用財政資金用于災后重建。四是農業(yè)出口貿易補貼不足,以糧食為主的農產品過剩問題開始顯現,使財政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財政和銀行信貸在糧食等主要農產品補貼中占用大量的資金,難以有充足資金用于補貼農產品的出口,使我國糧食等主要農產品的出口成本高,在國際市場上競爭力不強,出口量一直得不到有效放大。

3改革我國農業(yè)補貼政策的思考

(1)建立符合WTO農業(yè)協議的直接補貼方式,直接增加農民收入。我國應借鑒發(fā)達國家的經驗,改變對農業(yè)和農民的支持方式和重點,從根本上改變和改革低效率的價格支持政策,將節(jié)省出來的寶貴財政資源,轉為直接補貼等其他對農業(yè)的國內支持措施,會大大促進農業(yè)的發(fā)展和農民收入的改善。

(2)改變農業(yè)補貼政策的取向。首先支持提高農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)結構調整。主要是通過加強農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技進步、農業(yè)綜合開發(fā)、農業(yè)產業(yè)化經營和農產品質量安全體系建設,提高農業(yè)生產率和糧棉等主要農產品綜合生產能力,提高農產品競爭能力。其次用于提高農民收入,減輕農民負擔,通過直接補貼和間接補貼,增加農民收益,為確保補貼發(fā)放到農民手中,適當考慮引入第三方和農村金融機構的監(jiān)控機制,并通過年終審計,防止直補資金的挪用或克扣。再次用于支持農村社會事業(yè)發(fā)展,包括農村基礎教育、農村文化、農村醫(yī)療衛(wèi)生等,提高農民文化水平。

(3)加快農業(yè)補貼的法制化進程,完善農業(yè)支持法律體系,改變過去某些倉促的政策實施,嚴格實行支出預算制度。在WTO規(guī)則框架下,著手研究制定有關農業(yè)保險、農業(yè)災害、救助貧困地區(qū)援助、農民專業(yè)合作經濟組織等法律法規(guī),健全農業(yè)支持法律體系,提高農民的組織化程度,幫助農民成為有市場競爭力的經營主體,解決反傾銷、反補貼和保障措施糾紛中的訴訟主體資格問題。

(4)積極研究綠色貿易壁壘的利弊。同時為了促使我國農產品提高環(huán)境標準,發(fā)展綠色農產品,加大對無污染無公害農產品的補貼力度,引導農業(yè)資源轉向綠色農產品生產。

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