關(guān)于云南省公證資源整合的探討

鮮 剛

摘要2006年隨著《公證法》的實施,云南省公證機構(gòu)的設(shè)置和人員的配備做了較大的調(diào)整。但是機構(gòu)、人員、體制仍存在諸多不合理、不適應(yīng)等問題,亟待解決。云南省公證行業(yè)面臨二次改革完善,在機構(gòu)設(shè)置、體制調(diào)整、管理運行、人員構(gòu)成等主要問題上作出新的調(diào)整,重新構(gòu)建公證平臺,云南省的公證工作將會有較快的發(fā)展進步。本文就云南省公證的改革發(fā)展,公證資源的整合提出了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞公證改革 資源整合 規(guī)范發(fā)展

中圖分類號:C916 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-219-02

一、以方便群眾服務(wù),經(jīng)濟合理的設(shè)置公證機構(gòu)

公證機構(gòu)應(yīng)當(dāng)以瞄準(zhǔn)市場經(jīng)濟,便民利民,服務(wù)民生為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。公證機構(gòu)的產(chǎn)生從其職能上講是建立國家司法證明制度及其人員機構(gòu),通過公證活動證明、溝通、服務(wù)、監(jiān)督社會生活和民事法律行為使其具有合法性,維護社會經(jīng)濟和人們生活的正常有序,公證機構(gòu)也才有了生存發(fā)展的空間,也是公證法律制度的社會價值所在。我國《公證法》有關(guān)公證機構(gòu)是按照“統(tǒng)籌規(guī)劃,合理部局”的原則設(shè)置,不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。云南省現(xiàn)狀基本上是按照行政區(qū)劃設(shè)置,在全省127個縣(市、區(qū))全部設(shè)有公證處,其中有5個縣不足2名公證員,絕大多數(shù)公證處僅有2至3名公證員,超過5名公證員的機構(gòu)14個,有的公證處公證員被調(diào)走長期難以補齊。經(jīng)濟條件較好的昆明市公證機構(gòu)多層次設(shè)置,城區(qū)4個區(qū)設(shè)有8個公證處:省屬3個,市屬1個,區(qū)屬4個。以上現(xiàn)狀突出地反映出縣(市)公證處人員少,隊伍薄弱,有的甚至難以維持基本的生存發(fā)展;而經(jīng)濟發(fā)達的地方機構(gòu)重疊,三個層級領(lǐng)導(dǎo)管理,業(yè)務(wù)上不正當(dāng)競爭,違規(guī)違法辦證屢禁不止,省級司法行政機關(guān)不得不制定規(guī)范性文件強制性限制機構(gòu)和人員數(shù),但都不足以從根本上改變。云南省公證機構(gòu)設(shè)置上的這兩個突出問題嚴(yán)重制約了云南省公證事業(yè)的發(fā)展,也折射出決策機構(gòu)在公證機構(gòu)設(shè)置上指導(dǎo)思想、管理理念存在的不足,不愿意觸及甚至打破公證機構(gòu)的傳統(tǒng)設(shè)置觀念,回避可能遇到的困難問題,尤其是利益驅(qū)動的問題。云南地處西南邊陲,經(jīng)濟不發(fā)達,民族種類眾多,民間風(fēng)俗傳統(tǒng)文化比較濃厚,但隨著全省改革開放,邊境貿(mào)易面向南亞經(jīng)濟自由貿(mào)易區(qū),與廣西等省區(qū)共同面臨經(jīng)濟快速崛起的機遇,全省公證也隨之進入了一個發(fā)展高峰。因此我們應(yīng)當(dāng)確立跳出傳統(tǒng)模式公證機構(gòu)設(shè)置的觀念,從云南實際出發(fā),合理設(shè)置公證機構(gòu),對于基層縣(市)公證處,可采取由就近的公證機構(gòu)或州、市公證機構(gòu)托管、重組的方式,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和便民服務(wù)實際需要派出公證人員開辦公證業(yè)務(wù),增強公證機構(gòu)活力,提高人員素質(zhì)和法律服務(wù)水平,形成從實際出發(fā)具有靈活機動的基層公證法律服務(wù);昆明市區(qū)的8個公證處整合為3個公證處:省級3個公證處整合為1個公證處,4個城區(qū)公證處整合為1個公證處,市級1個公證處保留,交由昆明市司法行政機關(guān)管理。其余7個縣級公證處保留不變。保留優(yōu)良資產(chǎn),提高公證隊伍素質(zhì),加強公證機構(gòu)管理水平,構(gòu)建全新的公證機構(gòu)和人員隊伍。早在2006年底,山西省太原市將城區(qū)十家公證處撤并重組為城北、城南和河西3個公證處,得到司法部的充分肯定,被稱之為“太原模式”,其做法和實際效果可供借鑒。

二、改革公證機構(gòu)弊端,統(tǒng)一公證管理體制

目前云南省設(shè)在縣(市、區(qū))的127個公證機構(gòu)還有46%的公證處是行政體制,全省416名公證員中還有36%的公證員是由國家公務(wù)員兼職。在公證行業(yè)中存在著行政、事業(yè)和合作制三種運行機制。三種體制下直接帶來執(zhí)業(yè)理念和目的不同。行政體制模式,是多年來形成的傳統(tǒng)機構(gòu),行使國家公權(quán),其權(quán)威性最強,存在的問題是“官”味太濃,政府與司法混為一體,司法證明的公正性受到質(zhì)疑,同時缺乏主動性、開拓性;事業(yè)模式,經(jīng)國家立法授權(quán),參與市場運作,具有獨立執(zhí)業(yè),承擔(dān)民事責(zé)任,依法自主自律運行,具有生機與活力,較為適合當(dāng)前云南省實際情況;合作制模式作為一種探索無可非議,但實踐證明,合作制原本是一個經(jīng)濟組織的的概念,是經(jīng)濟上的弱者,是以入股金形式建立的自有、自營和自享的經(jīng)濟組織的經(jīng)營機制,從它的產(chǎn)生到發(fā)展都不可避免地帶著強烈地以實現(xiàn)利益最大化的目的性,這樣的價值取向決定了與公證行業(yè)的非營利性質(zhì)有著本質(zhì)性的相悖。在這里要強調(diào)一個論點,公證實行何種體制不是由司法行政和公證機構(gòu)決定,而要由社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展運行要求來選擇。幾年來的公證實踐經(jīng)驗證明,事業(yè)體制至少比起行政體制和合作制更適合社會市場的需要。由于三種模式的本質(zhì)屬性不同,公證處及其從業(yè)人員的價值取向各有不同,表現(xiàn)為有的是“衙門式”的不得不設(shè),人員經(jīng)費還有財政撥款;有的自收自支、自負盈虧,包業(yè)務(wù)、包質(zhì)量、包收入,大包干,搞得像個體戶;有的實行企業(yè)化管理;有的主管部門干脆把公證當(dāng)作賺錢的工具而不愿改制,搞得公證機構(gòu)五花八門。立法又未對公證機構(gòu)的體制作出明確規(guī)定,因此各級司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)從公證工作的大局出發(fā),認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀,認(rèn)真開展調(diào)研活動,加快構(gòu)建事業(yè)體制公證處的步伐,增強公證處發(fā)展動力,給公證處更多的自主決定權(quán)使其健康快速發(fā)展。對合作制公證處爭議甚多,應(yīng)當(dāng)逐步萎縮,最終撤銷。使全省絕大多數(shù)公證機構(gòu)體制大體一致,平等和協(xié)發(fā)展。人員、機構(gòu)、體制整合后,對現(xiàn)有公證機構(gòu)建立適當(dāng)規(guī)?；瘷C構(gòu)運作。云南省現(xiàn)狀有相當(dāng)數(shù)量公證處在人員組成、經(jīng)費累積、科學(xué)管理、民主決策、理論研究、社會保障等方面建設(shè)都處于低水平,阻礙了公證行業(yè)的發(fā)展。因此規(guī)?；ㄔO(shè)是云南省公證機構(gòu)完善發(fā)展的下一個目標(biāo),公證機構(gòu)對內(nèi)要實現(xiàn)規(guī)范管理,對外要實現(xiàn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展,規(guī)?；ㄔO(shè)是基本保證。昆明市區(qū)整合后的3個公證處公證員職數(shù)不能低于20人,總?cè)藬?shù)要達到50人;縣(市、區(qū))公證員職數(shù)不低于5至10人,總?cè)藬?shù)達到20人。這是各級司法行政和公證協(xié)會應(yīng)認(rèn)真研究并為之努力的方向。

三、加強地方性立法,創(chuàng)造良好執(zhí)業(yè)環(huán)境

自1979年恢復(fù)公證機構(gòu)至今近30年間,全國各地創(chuàng)造了許多公證實踐經(jīng)驗,積極爭取黨委、政府、人大的認(rèn)可支持,制定了可行的地方性法律法規(guī)。如: 1996年云南省人大常委會立法頒布了《云南省公證工作若干規(guī)定》,2002年省司法廳與省發(fā)改委制定了《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動中辦理公證的意見》,2008年省司法廳與省建設(shè)廳制定了《關(guān)于在房產(chǎn)交易活動中辦理公證的意見》等等,這些做法和經(jīng)驗,在不同時期都發(fā)揮了重要的作用。公證立法并未對這些全國各地創(chuàng)造性的做法給予吸收和肯定。公證行業(yè)內(nèi)部有人認(rèn)為《公證法》沒有規(guī)定的就不能突破,否則就是違法。本人認(rèn)為,各地方從實際出發(fā),堅持社會需要,應(yīng)當(dāng)制定地方性法律法規(guī),不存在違反《公證法》的問題,也可以換個形式,以部門之間聯(lián)發(fā)文件,內(nèi)容為指導(dǎo)意見是可行的。這就應(yīng)整合社會資源,積極爭取政府、人大和職能部門支持重視,從公證業(yè)內(nèi)來說應(yīng)當(dāng)積極地把服務(wù)民生、保障市場經(jīng)濟的經(jīng)驗做法加以整合,各級司法行政機關(guān)、公證協(xié)會應(yīng)主動承擔(dān)協(xié)調(diào)聯(lián)系工作。這就要解決一個認(rèn)識的誤區(qū),公證法沒有解決問題是更應(yīng)加大實踐、探索力度,豐富完善公證立法的不足。僅靠公證處勢單力薄很難完成這項工作。僅就昆明市二手房交易、銀行抵押貸款、繼承、贈與等常規(guī)傳統(tǒng)公證看,房地產(chǎn)管理登記部門是愿意辦公證的,至少對降低登記風(fēng)險提高物權(quán)交易安全有保障意義?，F(xiàn)在問題出在業(yè)務(wù)對抗部門和少數(shù)新聞媒體不負責(zé)任報導(dǎo),包括個別律師從中挑起事端,把公證說成雁過拔毛、權(quán)力尋租、增加交易成本等誤導(dǎo)社會公眾。我處2007年對1050件房產(chǎn)交易公證買房人作過調(diào)研,80%的人認(rèn)為選擇公證有安全保障降低風(fēng)險,愿意辦理公證,有15%的人愿意辦公證只是要求公證機構(gòu)與物權(quán)登記、抵押登記一條龍服務(wù)或者代辦手續(xù)。司法行政、公證協(xié)會應(yīng)當(dāng)更多的協(xié)調(diào)整合社會良性資源,公證處埋頭干業(yè)務(wù),自我宣傳不夠,社會認(rèn)知支持率不高。相當(dāng)一部份公證員反映,公證員壓力大,忙于生計,沒有精力顧及別的事務(wù)。

四、實行區(qū)域間協(xié)作,增強行業(yè)整體實力

我國經(jīng)過30年的改革開放,人們的社會活動以經(jīng)濟利益為目的的交往日益增多,社會財富積累帶來了民商事法律關(guān)系大量上升,公證行業(yè)已不再是簡單的人身、家庭財產(chǎn)關(guān)系,出現(xiàn)了多層次、全方位的法律服務(wù)需求。公證行為不適應(yīng)社會市場發(fā)展需求的突出表現(xiàn)在于“單槍匹馬,各自為陣”。經(jīng)濟條件較好的昆明地區(qū),有的靠公證員拉關(guān)系、托熟人搞證源,施展“個人魅力”拓寬公證業(yè)務(wù),形不成整體實力而處于被動狀態(tài)。邊遠地區(qū)的公證員又座堂辦證,足不出戶,缺乏主動性和發(fā)展動力。公證行業(yè)缺乏總攬全局,統(tǒng)一協(xié)調(diào),行業(yè)互助,共同發(fā)展的運行機制。當(dāng)遇到業(yè)務(wù)機會時,一擁而上,無序競爭,甚至自毀聲譽;當(dāng)公證行業(yè)受到排擠制約時,無力抵御對抗,業(yè)務(wù)急劇下降,甚至承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。為了索取業(yè)務(wù),有的公證事項是由公證申請人把持主動,公證員只能被動迎合。公證資源重組整合,在一定區(qū)域內(nèi)協(xié)作統(tǒng)一,如按云南全省16個行政區(qū)劃劃定為16個協(xié)作區(qū)域,建立同業(yè)協(xié)作互助,使得公證處有形資產(chǎn)得到擴充,優(yōu)良資產(chǎn)得到增值,無形資產(chǎn)迅速提升,辦證規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一,效率權(quán)威性提高,降低公證運作成本,社會公信和抗風(fēng)險能力增強。公證行業(yè)就一個區(qū)域而言可以從一個“弱勢群體”發(fā)展成為“強勢團隊”,公證行業(yè)也才能不斷滲透到社會生活各個方面,公證行業(yè)乃至到一個公證處都形成集團優(yōu)勢,才能真正擔(dān)負起執(zhí)法為民,服務(wù)社會的歷史使命,否則將會退出法律服務(wù)舞臺,被取而代之。解決上述問題,我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒省外的經(jīng)驗做法。要解決上述弊病,主要依靠各級司法行政機關(guān)和公證協(xié)會,從公證行業(yè)整體發(fā)展需要出發(fā),打破多層級設(shè)置公證處,不再糾纏局部團體經(jīng)濟利益,完成繼公證法實施后的二次公證體制改革從云南公證實際出發(fā)重組整合公證機構(gòu)和人員,推動全省公證工作再上新臺階。

五、加強隊伍建設(shè),培養(yǎng)新型公證人才

現(xiàn)行公證人員的培養(yǎng)主要采取以下渠道:一是靠自身在公證實踐中學(xué)習(xí)提高,二是每年由省級公證協(xié)會組織40個學(xué)時的專業(yè)學(xué)習(xí),三是公證機構(gòu)自己組織的定期或不定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。這種傳統(tǒng)的長期一貫制的學(xué)習(xí)提高方式,難以應(yīng)對市場經(jīng)濟條件下紛繁復(fù)雜、名目繁多的民商事法律服務(wù)市場的需要,尤其是公證員應(yīng)知應(yīng)會的實體法范疇十分廣泛,公證工作實踐中遇到的當(dāng)事人要求提供咨詢和公證服務(wù)的類型涉及到社會活動和市場經(jīng)濟的方方面面。2000年以后全國司法考試制度建立,給公證機構(gòu)選拔人才開辟了新的渠道,但隨著公證專業(yè)化分工和現(xiàn)有人員知識老化問題日益突出。因此構(gòu)建公證專業(yè)人才培養(yǎng)場所提上了各級司法行政和公證協(xié)會議事日程。2007年公安部針對提高現(xiàn)有干警素質(zhì)的需要,將大部份公安院校改為進修學(xué)院,以解決現(xiàn)有干警的專業(yè)素質(zhì)問題。作為一個省,在所屬的政法干部學(xué)?；蜻x定一所法律院校設(shè)置公證專業(yè)進修系(班)是完全可以做到的。經(jīng)費由公證處培訓(xùn)基金、省公證協(xié)會會費、財政補助、司法行政經(jīng)費立項、社會資助等多渠道解決,省級公證協(xié)會牽頭組織領(lǐng)導(dǎo),并長期堅持。其二,鼓勵公證人員在職學(xué)習(xí),現(xiàn)在在職學(xué)習(xí)的成人教育渠道暢通,公證處給予報銷部份學(xué)費或給予獎勵以提升在職人員水平能力,實踐證明這是行之有效的途徑。其三,適當(dāng)淘汰一些不思進取、工作不稱職的公證人員,對其給予勸退和辭退,可以每年考核不合格、末位辭退等條件凈化公證隊伍,充實新型人才,把公證隊伍搞成“一潭活水”,實現(xiàn)公證人才和公證業(yè)務(wù)的“為有源頭活水來”。達到這一目的,司法部及各級司法行政要有人才規(guī)劃和培訓(xùn)學(xué)習(xí)的規(guī)章出臺,各地要有人員整合的實施措施,否則公證隊伍建設(shè)的滯后將會制約公證事業(yè)的發(fā)展。其四,通過立法或制定規(guī)章,實行公證專業(yè)資格授予和認(rèn)證制度,如:對從事各類公證專業(yè)的公證員實行考核(考試)發(fā)證,不是有了公證資格就所有公證業(yè)務(wù)都可以執(zhí)業(yè)。例如從事證券業(yè)務(wù)的律師應(yīng)取得相應(yīng)證券資格,公證行業(yè)的招標(biāo)、金融、房地產(chǎn)、繼承等專業(yè)性較強的應(yīng)實行資格證執(zhí)業(yè)制度,并輔之以年審考核保障,使公證專業(yè)化分工及專業(yè)化執(zhí)業(yè)落到實處,以提高公證人員整體素質(zhì)和提升公證服務(wù)水平。

注釋:

《公證法》第七條規(guī)定.

2007年上半年全省公證機構(gòu)人員統(tǒng)計表.

司法部公律司2006年12月《貫徹實施公證法的情況通報》.

2008年全省公證機構(gòu)人員統(tǒng)計表.

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