試論完善我國政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制

李 京 黃 海

摘要就政府管理模式而言,我國正經(jīng)歷著由“權(quán)力型”向“責(zé)任型”轉(zhuǎn)變的時期,因此完善政府決策責(zé)任追究機(jī)制,顯得十分必要。目前在政府決策失誤責(zé)任追究過程中,主要存在有決策責(zé)任主體、范圍,追究體制、力度,監(jiān)督機(jī)制等方面的問題。本文就此針對性地提出了相應(yīng)的解決措施,以完善我國政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。

關(guān)鍵詞政府 決策失誤 責(zé)任追究

中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-205-02

政府不是從來就有的,它是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。作為人類社會管理的重要組織形式,政府存在的基礎(chǔ)和前提條件是必須保護(hù)人民的生存、自由和財產(chǎn)等自然權(quán)利。政府責(zé)任是政府合法性和政府權(quán)威的源泉,是政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的基石。

決策是政府管理的中心環(huán)節(jié),是解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題的前提和基礎(chǔ)。政府決策的正確與否,直接決定著政府管理的績效與社會發(fā)展進(jìn)程。但在政府現(xiàn)實管理活動中,權(quán)力尋租、責(zé)任虛擬的問題一直困擾著政府,決策權(quán)力與決策責(zé)任失衡,影響著科學(xué)決策體系的形成。因此,建立科學(xué)的政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制,就成為解決問題的關(guān)鍵。

一、我國建立政府決策失誤責(zé)任追究制度的現(xiàn)狀分析

改革開放特別是黨的十五大以來,我國政府責(zé)任追究開始不斷加強(qiáng),并取得了一定成果?！笆宕蟆眻蟾嬷赋?“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政,切實保障公民權(quán)利,實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。”這為政府部門推進(jìn)責(zé)任追究指明了基本方向。此外,我國還出臺了一些相關(guān)方面的規(guī)章制度,如國務(wù)院《關(guān)于特大安全事故責(zé)任追究的規(guī)定》、公安部《關(guān)于人民警察執(zhí)法過錯責(zé)任追究的規(guī)定》等。同時,在查究失職、瀆職者的責(zé)任方面也取得了一些進(jìn)展。查處了一大批社會影響惡劣的大案要案,對不合格和違反法規(guī)黨紀(jì)的政府官員進(jìn)行了嚴(yán)肅處理,在匡正社會風(fēng)氣、樹立政府形象、強(qiáng)化責(zé)任行政方面取得了積極效果。

目前對政府決策失誤責(zé)任的追究,無論是在形式還是內(nèi)容上,都正在逐步深入細(xì)化。但是,單憑目前這些法律、規(guī)章制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因為,政府責(zé)任從行為內(nèi)容上看主要體現(xiàn)為決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任,以上這些法規(guī)大都是執(zhí)行過程中的責(zé)任追究,表現(xiàn)在對執(zhí)行變形和執(zhí)行不力上,而對政府決策失誤責(zé)任的追究只停留在表面上,針對性不強(qiáng)。只是在一些行政責(zé)任追究中涉及到政府公務(wù)人員在工作中應(yīng)然層面的問題,對其出現(xiàn)決策失誤應(yīng)如何處理并未明確規(guī)定,更不用說根據(jù)造成損失程度的大小來追究責(zé)任了。

二、我國政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制運(yùn)作中存在的主要問題

目前政府決策責(zé)任的問題已越來越為人們所重視,以決策責(zé)任為主要內(nèi)容的政府管理體制改革全面展開,并取得了明顯的成效。但是,從中國政府現(xiàn)有的決策責(zé)任機(jī)制的體系建立來看,還存在著一些亟待解決的問題。

(一)決策責(zé)任主體不夠明確

決策責(zé)任主體的確定是決策責(zé)任機(jī)制建立的前提,決策責(zé)任主體的界定與政府及公務(wù)員的權(quán)利能力、行為能力、責(zé)任能力密切相關(guān),權(quán)利能力是權(quán)利主體享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格;行為能力是權(quán)利主體通過自己的行為取得權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格,責(zé)任能力是決策主體因?qū)嵤┻`法違規(guī)行為而承擔(dān)責(zé)任的資格。也就是說,決策責(zé)任的主體應(yīng)該是同時具備權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力的主體,三者缺一不可,任何一種能力的缺失都不能構(gòu)成決策責(zé)任的主體,同時也會造成決策責(zé)任的錯位與異化。

(二)決策責(zé)任范圍不夠清晰

決策責(zé)任范圍是決策責(zé)任追究與實現(xiàn)的依據(jù),它是指決策責(zé)任主體對決策行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有效時間、責(zé)任內(nèi)容等。在中國政府管理體制中,對政府和官員決策的權(quán)力與內(nèi)容一般都有比較明確的規(guī)定,在管理與決策的實踐中也具有良好的操作性。但是,在與決策權(quán)力相對應(yīng)的決策責(zé)任的規(guī)定方面卻存在嚴(yán)重的制度性供給不足,一般只停留在“是與否”的問題上,僅僅表述為“一把手負(fù)責(zé)制”、“要承擔(dān)責(zé)任”、“要嚴(yán)厲追究責(zé)任”等等,而承擔(dān)責(zé)任的主要內(nèi)容、方式、時間等等往往沒能作出明晰的規(guī)定。所以在實際的操作過程中決策責(zé)任的追究難以找到依據(jù)。

(三)決策失誤責(zé)任追究體系不健全

隨著中國政府管理體制改革的不斷深化,特別是在改革過程中對解決行政倫理失范、權(quán)力尋租、貪污腐敗等問題的探索與改革中,逐步建立起了諸多行之有效的行政決策責(zé)任制度,這些制度在運(yùn)行過程中發(fā)揮了極其重要的作用。但是由于現(xiàn)有的決策責(zé)任制度缺乏系統(tǒng)性和剛性,從而使政府決策責(zé)任的實現(xiàn)缺乏體制保障。

(四)責(zé)任追究和懲罰不力

政府決策責(zé)任的追究是在決策責(zé)任的認(rèn)定和歸結(jié)基礎(chǔ)上進(jìn)行責(zé)任判斷、評價和執(zhí)行的過程。多年來,中國在行政管理體制改革的過程中,建立起了包括官員問責(zé)制、管理績效考評制、工作考評末位淘汰制等一系列管理與決策責(zé)任追究與懲罰制度,但由于決策責(zé)任后果規(guī)定不明確、對決策責(zé)任的認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)、過分強(qiáng)調(diào)客觀因素和部門決策責(zé)任追究乏力等原因,對決策責(zé)任的追究和懲罰力度不夠,使決策責(zé)任的實現(xiàn)缺乏剛性。

(五)缺乏對政府決策的有效監(jiān)督

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致專制與腐敗,政府部門的決策尤其如此。政府決策一般涉及重大社會事務(wù),其所造成的社會影響及涉及的范圍、程度是其他社會團(tuán)體決策所不能比擬的。政府決策的權(quán)力必須加以監(jiān)督,才能充分保證政府決策的科學(xué)性與民主性。建立政府決策失誤追究的監(jiān)督機(jī)制需要全方位、多層次的監(jiān)督。沒有監(jiān)督就會暗箱操作,滋生不正之風(fēng),必然導(dǎo)致因決策失誤而逃避責(zé)任,或者大事化小、小事化了,最終導(dǎo)致政府決策失誤責(zé)任追究流于形式。

三、完善我國政府決策失誤責(zé)任追究機(jī)制的有效對策

(一)遵循“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則,建立行政決策連帶責(zé)任制度

由于行政決策行為即使是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的,也不能排除行政公職人員尤其是行政首長在行政決策中的作用,因此法律規(guī)則在設(shè)計有關(guān)責(zé)任時,應(yīng)當(dāng)將行政主體的責(zé)任與決策參與者(主要是行政首長和決策參與人員)的責(zé)任結(jié)合在一起。國家可以在《政府決策法》中對具有相關(guān)決策權(quán)的責(zé)任主體的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列予以列明,確立決策失誤責(zé)任追究制的歸責(zé)原則。歸責(zé)原則是指在追究責(zé)任時所應(yīng)遵循的基本價值取向。在當(dāng)前,我國對于決策失誤者的責(zé)任追究暫時適用過錯原則,它是指決策者因故意或過失導(dǎo)致決策失誤時必須承擔(dān)責(zé)任。以過錯原則為歸責(zé)原則,所基于的理念是決策者進(jìn)行決策時必須遵守一定的規(guī)則,如不遵守這些規(guī)則造成失誤的必須承擔(dān)責(zé)任如果作為人民代理人的決策者遵循規(guī)則,盡心盡力去辦事了,則不應(yīng)追究其責(zé)任。

(二)牢固樹立正確的責(zé)任觀念,建立自律、監(jiān)督的責(zé)任社會

思想觀念的形成是一個緩慢漸進(jìn)的過程,但意識一旦形成,就會在一定時期內(nèi)起作用,或阻礙或推動事物的發(fā)展。因此,要特別注意責(zé)任意識的培養(yǎng)。任何責(zé)任都不是一種純粹的外部性設(shè)置,只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用并得到履行。如果責(zé)任不能轉(zhuǎn)化為個人信念,人就會自然而然的盡一切可能來回避責(zé)任。

1.增強(qiáng)決策主體的責(zé)任意識

思想先于行動,并指導(dǎo)行動。責(zé)任觀念是約束和監(jiān)督政府及其公務(wù)人員為其決策擔(dān)負(fù)責(zé)任的一種道德約束機(jī)制。從根本上講,行政權(quán)力來源于人民授權(quán),行政權(quán)力的最終目的也在于為人民謀福祉。一切從人民的利益出發(fā),一切為了人民,一切對人民負(fù)責(zé),這是責(zé)任意識的最高發(fā)展階段。正如庫珀所言:“無論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規(guī),還是法令,最終所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否是負(fù)責(zé)的行為?！?/p>

2.提高決策客體的維權(quán)意識

歷史上,中國民眾始終長期處于被壓迫的底層,他們中的大多數(shù)人依然習(xí)慣用幾千年來民族文化環(huán)境所積淀而成的道德尺度來認(rèn)識事物,沒有意識到或者重視自己的基本權(quán)利。在這種心態(tài)的支配下,當(dāng)自己權(quán)利受到行政主體侵犯后,也不會有通過法律途徑維權(quán)的意識。這為政府決策失誤提供了可乘之機(jī),也給政府決策失誤的責(zé)任追究帶來了很大的不便,因為有很多責(zé)任的確定是需要行政相對人提供證據(jù)的,所以要教育相對人在自認(rèn)權(quán)益受到損害時要敢于用法律手段維權(quán),這樣勢必影響政對府決策失誤責(zé)任追究。

因此,政府決策失誤責(zé)任的真正追究,需要責(zé)任主體責(zé)任意識的養(yǎng)成和責(zé)任客體公民意識的覺醒。要求政府及其公務(wù)人員從傳統(tǒng)政治中的官民觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政治中的政府與公民平等制約觀念,從政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疚?、公民本?摒棄官本位。

(三)改革政府決策體制,完善政府組織內(nèi)部決策責(zé)任約束機(jī)制

政府決策體制是決策責(zé)任機(jī)制存在與運(yùn)行的母體,規(guī)范、高效、透明的科學(xué)決策體制是政府決策責(zé)任機(jī)制形成的內(nèi)部約束機(jī)制,因而要建立良好的決策責(zé)任機(jī)制就必須從改革和優(yōu)化政府決策體制入手。一是優(yōu)化公共決策咨詢系統(tǒng)。建立多層次、多領(lǐng)域的決策咨詢機(jī)構(gòu),提高咨詢?nèi)藛T的文化層次和知識結(jié)構(gòu)的合理化程度,提高決策咨詢機(jī)構(gòu)的問題分析能力、政策設(shè)計能力、政策創(chuàng)新能力、公益表達(dá)能力和人才聚集能力,充分保障決策咨詢機(jī)構(gòu)的自主權(quán)與獨立性,真正建立起多層次、多行業(yè)、多方面的公共決策智囊團(tuán)和思想庫,形成一種交互式的決策研究模式和開放性的決策成果評價體系;二是優(yōu)化公共決策中樞系統(tǒng)。提高決策者的整體素質(zhì),通過多種方式使決策者的理論素養(yǎng)、知識結(jié)構(gòu)、決策心理素質(zhì)得到不斷的提高,滿足決策的要求。調(diào)整和規(guī)范決策程序,實現(xiàn)公共決策的程序化、民主化和制度化,建立起多方位、多層次的科學(xué)決策權(quán)力體系。制訂和完善決策問題提出制度、咨詢論證制度、聽證制度、民主協(xié)商制度、集體決策制度、決策執(zhí)行與督察制度、信息的收集加工轉(zhuǎn)化制度、決策監(jiān)督與評價制度、決策程序制度、決策責(zé)任制度等,從改革制度入手促進(jìn)決策的科學(xué)化;三是優(yōu)化公共決策信息系統(tǒng)。建立完善的直通公共事務(wù)各個層面的高效、快捷的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng);充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)解決信息完整性、度量標(biāo)準(zhǔn)和度量方法的問題,促進(jìn)決策信息保真、信息對稱、過程透明,從而實現(xiàn)對科學(xué)決策的有限性改進(jìn)。

(四)實行終生追究制,避免行為者急功近利的心理和僥幸心理

因為有些決策的問題需要過一段時間才能暴露出來,這時負(fù)有直接責(zé)任的原來責(zé)任人可能已經(jīng)離開了原來的崗位,責(zé)任追究就往往難以執(zhí)行。只有實行終生追究,對于決策行為者任期內(nèi)發(fā)生的問題,不論在什么時候暴露出來,也不論其職務(wù)和崗位發(fā)生了什么變化,都要追究責(zé)任人的責(zé)任。一個政府只有其在能夠保障社會利益,促進(jìn)實現(xiàn)社會意志所提出的目的,即真正履行其責(zé)任時才是合乎理性、道理的,才是合法的。眾所周知,政府決策失誤給國家、社會、人民造成的損害是無法估算的,所以政府必須為自己的行為結(jié)果負(fù)責(zé)。建立健全的責(zé)任追究制,讓公共權(quán)力的行使者為其行使行為所產(chǎn)生的消極性后果承擔(dān)責(zé)任、付出代價,做到責(zé)任真正的落實。

(五)健全決策責(zé)任立法制度,保障政府決策科學(xué)化、民主化

要保證政府決策科學(xué)化、民主化,使決策更加合理,減少和避免重大決策失誤,必須要用健全的法律手段約束決策行為,其中最重要的一點就是建立健全決策者的法律責(zé)任制,明確規(guī)定決策者的法律義務(wù)和責(zé)任,使之對其決策行為負(fù)責(zé)。若不遵守決策規(guī)則或法律而導(dǎo)致失誤,必須負(fù)違憲的、行政的、甚至刑事的責(zé)任,使決策做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。建立和夯實決策責(zé)任的剛性保障機(jī)制主要可以從兩方面入手,一方面,要實現(xiàn)政府決策主體的法制化。通過立法手段加強(qiáng)和完善信訪工作,疏通公眾權(quán)利的表達(dá)渠道,同時加強(qiáng)對政府信息公開的立法,通過法律尊重和保護(hù)公眾的知情權(quán),建立健全公眾參與決策的權(quán)利保障制度,用法律的形式保障公眾的民主權(quán)利;規(guī)范決策主體權(quán)力,建立權(quán)力下放、分層決策的新決策權(quán)力制度。另一方面,實現(xiàn)民主決策、科學(xué)決策的制度化、法律化。促進(jìn)科學(xué)民主決策原則、決策體制、決策行為的制度化,為政府決策責(zé)任形成剛性的保障機(jī)制。

注釋:

許文惠,張成福,孫柏瑛.行政決策學(xué).中國人民大學(xué)出版社.1997年版.第109頁.

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