論中央與地方行政權(quán)限爭議的解決機(jī)制

高樹勇

摘要我國中央與地方政府之間行政權(quán)限爭議現(xiàn)象的大量存在,不僅導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的不穩(wěn)定,影響行政權(quán)行使的權(quán)威性和效率性,而且更不利于保護(hù)行政相對人和社會公共的合法利益。目前,由于缺乏制度化、規(guī)范化的解決機(jī)制,這些爭議難以及時有效的解決。因此,我們有必要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,通過完善中央與地方權(quán)限爭議的解決機(jī)制,理順中央與地方關(guān)系。

關(guān)鍵詞中央與地方 權(quán)限 爭議

中圖分類號:D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-177-02

一、問題提出

解決中央與地方行政權(quán)限爭議,無論在世界上哪個國家,都是一個事關(guān)國家穩(wěn)定大局的問題。世界各國由于國情不一,政體不一、歷史傳統(tǒng)等原因,在處理中央與地方行政權(quán)限爭議問題上形成了不同的模式。

中國是一個地域遼闊的單一制國家,各地區(qū)之間的差異相當(dāng)?shù)拇蟆Ｈ绾魏侠韯澐种醒肱c地方行政權(quán)限該如何劃分,如何保證在國家統(tǒng)一的前提下充分發(fā)揮地方積極性,當(dāng)出現(xiàn)行政權(quán)限爭議時如何解決,是擺在當(dāng)前中國政府與學(xué)術(shù)理論界的重大難題。當(dāng)前,中國的中央與地方權(quán)力配置及權(quán)限爭議解決機(jī)制缺乏統(tǒng)一和明確的法律規(guī)范。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致很多問題得不到有效解決,影響到行政權(quán)行使的權(quán)威性和效率性,而且會損害行政相對人甚至社會公共的合法利益。為此,要建設(shè)和諧社會,隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的深入和中央與地方關(guān)系法治化進(jìn)程,應(yīng)通過法律明確配置中央與地方之間的權(quán)力,完善解決中央與地方行政權(quán)限爭議的解決的法律,建立健全的中央與地方行政權(quán)限爭議解決的機(jī)構(gòu)。

在立法方面,我國憲法、立法法對中央與地方的立法權(quán)權(quán)限有了比較明確的劃分,規(guī)定哪些只能制定法律,哪些情況地方人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。在司法方面,我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對最高人民法院和地方各級人民法院的案件管轄權(quán)作了明確的劃分及出現(xiàn)管轄爭議的解決方法。因此,中央與地方爭議主要表現(xiàn)在行政權(quán)。目前,這些爭議在我國缺乏制度化、規(guī)范化的法律解決渠道,難以及時有效的解決。因此,研究中央與地方行政爭議權(quán)限爭議解決機(jī)制,具有十分重要的意義。

二、中央與地方行政權(quán)限爭議現(xiàn)象產(chǎn)生之原因

(一)中央與地方行政權(quán)限不明確

在行政事務(wù)方面,我國憲法沒有具體列舉哪些行政權(quán)力歸屬中央,哪些歸屬地方,哪些既可由中央享有也可由地方享有,而是原則規(guī)定由國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級國家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)”等。同時,在第107條規(guī)定地方政府的職權(quán)時規(guī)定:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。而我國《地方組織法》第59條規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。很明顯地,現(xiàn)行憲法和法律對中央與地方政府之間的行政權(quán)限規(guī)定幾乎一樣,根本無法在法律上明確中央與地方政府各自的權(quán)限。

(二)缺乏地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制

從利益的角度來說,處理中央與地方權(quán)限關(guān)系,實際上是處理和調(diào)整國家利益與地方利益的關(guān)系。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方利益日益凸顯出來,地方利益與中央利益具有一致性,也具有矛盾性的一面。目前,隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深入,地方為獲取更大利益,往往與中央政府進(jìn)行利益博弈。中央政府為實現(xiàn)公共利益的最大化,要求限制地方利益的無限膨脹,地方政府為謀求地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而與中央討價還價,要求中央放權(quán)讓利,給項目、給資金、給予地方更多照顧。一直以來,我國調(diào)整中央與地方關(guān)系都是一種自上而下的權(quán)力監(jiān)督方式,十分缺乏民主性,從而很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。此外,一旦地方利益受損,又缺乏有效的救濟(jì)途徑,同時,現(xiàn)今利益表達(dá)呈單向性,中央對地方的有些利益表達(dá)沒有進(jìn)行回應(yīng)。因此很多地方政府會規(guī)避中央政府的政策、命令來尋求利益救濟(jì),從而導(dǎo)致中央與地方政府出現(xiàn)爭端。

(三)監(jiān)督制約機(jī)制不健全

目前,中央對地方政府的監(jiān)督主要通過立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、財政監(jiān)督、人事監(jiān)督等,但是這一監(jiān)督體系漏洞比較多,缺乏權(quán)威性,同時也缺乏地方政府對中央政府決策的反向監(jiān)督機(jī)制。政府相互制衡機(jī)制相對落后,內(nèi)部制約無力,同時也沒有有效的外部制約,難以規(guī)制地方政府的失范行為,從而導(dǎo)致中央與地方政府產(chǎn)生利益沖突。

三、我國中央與地方行政權(quán)限爭議解決機(jī)制之完善

對于我國中央與地方行政權(quán)限爭議的解決機(jī)制,應(yīng)分為爭議發(fā)生前預(yù)防機(jī)制和爭議發(fā)生后處理機(jī)制兩個部分。

(一)爭議發(fā)生前的預(yù)防機(jī)制

即通過立法手段明確劃分中央與地方的行政權(quán)限,最大程度上減少爭議的發(fā)生。其實,產(chǎn)生中央與地方行政權(quán)限爭議的主要原因之一就是中央與地方行政權(quán)限劃分不明解。要科學(xué)劃分中央與地方的行政權(quán)限,首先,應(yīng)界定中央及地方各級政府在國家管理體系中的地位與作用,通過法律明確規(guī)定哪些權(quán)力為中央所專有,哪些權(quán)力為地方所專有,哪些權(quán)力為中央和地方所共有,中央所專有的權(quán)力,地方不得分享或越權(quán);地方所專有的權(quán)力,中央不得去干涉或替代;中央和地方共有的權(quán)力,中央不得獨享,地方也不得獨享。然而哪些為中央所專有,哪些為地方所專有,哪些可為中央與地方共有,還有待學(xué)術(shù)界與實踐部門進(jìn)行深入的探索。一般來說,凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實施涉及全國或跨多個省級行政區(qū)域,應(yīng)由中央負(fù)責(zé);凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的,則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負(fù)責(zé),如內(nèi)政、外交、國防和宏觀調(diào)控等方面的職責(zé),負(fù)責(zé)全國性的公共事業(yè),制定統(tǒng)一的市場規(guī)則,保證國家主權(quán)的獨立、領(lǐng)上的完整和社會的穩(wěn)定,應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé);為了便于管理,中央有關(guān)部門可以在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。

要完善中央與地方行政權(quán)限劃分,就需要逐步在修改憲法時,適當(dāng)增加中央和地方行政權(quán)劃分的內(nèi)容,從憲法的高度來規(guī)范中央與地方的行政權(quán)力配置。同時,要制定中央與地方行政權(quán)變更的法律程序。目前,中央對地方的權(quán)力授予和回收的隨意性較大,地方的利益容易受損。因此,要中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定和減少它們之間的沖突,就有必要制定規(guī)范的職權(quán)變更程序。如果法律對上述兩方面有明確的規(guī)定,就可以從根本上預(yù)防中央與地方的行政權(quán)限爭議。(下轉(zhuǎn)第182頁)(上接第177頁)

(二)爭議發(fā)生后的處理機(jī)制

1.完善中央與地方行政權(quán)限爭議解決的法律

在我國,對于中央與地方行政權(quán)發(fā)生爭議該如何解決,用何種程序解決,該承擔(dān)什么樣的責(zé)任等等都沒有具體的法律規(guī)定,無論是國家根本大法——《憲法》,還是《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個《特別行政區(qū)基本法》。從而使得當(dāng)中央與地方行政權(quán)限發(fā)生爭議時,缺乏必要的解決爭議的法律依據(jù)。

因此,在未來修改憲法或制定相關(guān)法律的時候,應(yīng)完善中央與地方行政權(quán)限爭議解決的法律規(guī)定,健全相關(guān)的機(jī)制。

2.建立健全中央與地方行政權(quán)限爭議的處理機(jī)構(gòu)

國外對于中央與地方行政權(quán)限爭議的解決,主要有司法機(jī)關(guān)和專門機(jī)關(guān)兩種模式。

一是司法機(jī)關(guān)模式。即當(dāng)中央與地方之間就行政權(quán)限發(fā)生了爭議后,雙方都可向司法機(jī)關(guān)提起機(jī)關(guān)訴訟,雙方都必須服從司法機(jī)關(guān)的判決。這也符合“司法是社會公正的最后一道防線”的法治理念。如在美國,有時聯(lián)邦最高法院審查的憲法案件,就會涉及的聯(lián)邦與州權(quán)限爭議。

二是專門機(jī)關(guān)模式。如日本的中央地方爭訟處理委員會,就是專門處理中央與地方權(quán)限爭議的專門機(jī)構(gòu)。如德國聯(lián)邦憲法法院。關(guān)于對聯(lián)邦和各州的權(quán)利義務(wù)發(fā)生分歧,憲法法院有管轄權(quán)。

因此,在借鑒他國成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,我國理論界與實務(wù)界便紛紛將關(guān)注的焦點集中在司法上,企盼通過司法機(jī)關(guān)來解決中央與地方之間的行政權(quán)限爭議。筆者認(rèn)為,在中國現(xiàn)行的司法體制下,司法尚未真正的獨立,中國的法院是沒有很強(qiáng)的說服力,而且處在比較弱勢的地位,要用司法機(jī)關(guān)來解決中央與地方之間的行政權(quán)限爭議的現(xiàn)實可能性不大。

引進(jìn)德國的憲法法院也許是一種比較理想的模式,這種模式下可以有一個相對中立、獨立的機(jī)構(gòu)來處理中央與地方行政權(quán)限爭議,會比較公正,也符合司法最終解決原則和體現(xiàn)法治的精神。但從中國目前的政治體制來看,要建構(gòu)憲法法院確實困難重重。

故在現(xiàn)今體制不作大變動的情況下,將中央與地方行政權(quán)限爭議交由立法機(jī)關(guān)處理是較為妥善的。但目前我國全國人大及其常委會還沒有專門的關(guān)于中央與地方行政權(quán)限爭議的解決機(jī)構(gòu),只是全國人大的專門委員會和全國人大常委會的工作委員會在履行職務(wù)的過程中偶有涉及中央與地方行政權(quán)限爭議的問題。因而有學(xué)者建議在全國人大及其常委會內(nèi)設(shè)立專門的“地方事務(wù)委員會”,由各省、市、自治區(qū)人大代表團(tuán)直接選舉一或兩名本地的全國人大代表而組成,負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和審議人大議事中有關(guān)地方的各種事務(wù)。

實際上,在國外,有的國家議會中就有類似機(jī)構(gòu),如英國議會下院中的威爾士委員會、蘇格蘭委員會、北愛爾蘭委員會等。這些議會的委員會基本上由各地區(qū)選出的議員組成,常常能對下議院審議的有關(guān)地方事務(wù)的決策產(chǎn)生大的影響。

因此,設(shè)立專門的“地方事務(wù)委員會”雖然屬于中央的機(jī)構(gòu),但其由各地方代表組織而成,在一定程度上,有利于地方利益的表達(dá)和中央與地方溝通,從而可以減少一定的權(quán)限爭議。即使出現(xiàn)了權(quán)限爭議,也有了個溝通、協(xié)商的平臺,利于中央與地方關(guān)系的疏通。

注釋:

劉道綺.論中央與地方利益溝通機(jī)制——一種憲政程序視角.云南行政學(xué)院學(xué)報.2007(5).

吳國光,鄭永年.論中央、地方關(guān)系:中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題.香港:牛津出版社.1995年版.第162頁.

任進(jìn).試論中央與地方權(quán)限爭議解決機(jī)制.http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=9057.

參考文獻(xiàn):

[1]黃先雄,論我國行政機(jī)關(guān)權(quán)限爭議的法律規(guī)制—從幾例“部門之爭”說開去.國家行政學(xué)院學(xué)報.2006(2).

[2]胡肖華、徐靖,論行政權(quán)限爭議的憲法解決.行政法學(xué)研究.2006(4).

[3]胡肖華、倪洪濤,論行政權(quán)的憲法規(guī)制.行政法學(xué)研究.2004(1).