行政訴訟舉證責(zé)任問題探究

常 靜 蘇 麗

摘要本文從行政訴訟舉證責(zé)任的分析入手,結(jié)合我國現(xiàn)行行政訴訟法律規(guī)范,對原、被告承擔(dān)的舉證責(zé)任進(jìn)行初步探討。

關(guān)鍵詞舉證責(zé)任 舉證責(zé)任分配

中圖分類號:D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-173-01

一、行政訴訟舉證責(zé)任的內(nèi)涵

舉證責(zé)任的法律制度早在羅馬法中就已確立。它的基本含義是:誰主張,誰舉證,誰要取得勝訴,誰就要用證據(jù)來加以證明。在羅馬法初期,人們對證明責(zé)任的認(rèn)識儀限于提供證據(jù)的責(zé)任,即主觀上的證明責(zé)任,還沒有客觀證明責(zé)任的概念。法官在不考慮待證事實(shí)真?zhèn)尾幻鞯那闆r下,應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)不利后果的問題?，F(xiàn)代的舉證責(zé)任制度是從羅馬法中的舉證責(zé)任制度發(fā)展而來的,現(xiàn)在比較通行的觀點(diǎn)認(rèn)為:舉證責(zé)任包括兩方面的含義:一是指誰主張就應(yīng)由誰提供證據(jù)加以證明,這種提出證據(jù)的責(zé)任法理上稱為行為意義上的舉證責(zé)任;二是指不盡舉證義務(wù)應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn),這種提不出證據(jù)而應(yīng)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,法理上稱為結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。行政訴訟舉證責(zé)任概念理論上源于民事訴訟舉證責(zé)任制度,明確其概念是研究舉證責(zé)任分配規(guī)則首先要解決的問題和出發(fā)點(diǎn)。筆者認(rèn)為,行政訴訟舉證責(zé)任是指當(dāng)事人對法律直接規(guī)定的事項(xiàng)或?qū)ψ约禾岢龅脑V訟主張,必須承擔(dān)提出證據(jù)加以證明,否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。它的具體含義為:(1)舉證責(zé)任的主體是訴訟當(dāng)事人,人民法院排除在外;(2)舉證責(zé)任的內(nèi)容包括提出證據(jù)的責(zé)任和說服責(zé)任;(3)不能完成舉證責(zé)任的法律后果,如當(dāng)事人不能提出證據(jù)證明其訴訟主張,則要承擔(dān)敗訴的法律后果。

二、我國行政訴訟的舉證責(zé)任的分配規(guī)則

(一)被告負(fù)舉證責(zé)任的原則

我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定:“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任,應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”這就確定了我國的行政訴訟制度采取被告負(fù)舉證責(zé)任的分配原則,作這種規(guī)定主要是基于以下理由:

1.行政機(jī)關(guān)與行政相對人相比,更有舉證能力。由于在行政法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)和行政相對人處于不平等地位,他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系。因此,在行政訴訟中,審查具體行政行為是否合法時(shí),理所當(dāng)然的應(yīng)由行政機(jī)關(guān)對其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任,提供作出該具體行政行為的證據(jù)及所依據(jù)的規(guī)范性文件。

2.行政訴訟所要解決的是被訴具體行政行為的合法性問題,而該具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)作出來的,行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)掌握著必要的技術(shù)手段和工具,了解職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)規(guī)范性文件,并享有一定的自由裁量權(quán),為具體行政行為收集證據(jù)并作出具體行政行為是職責(zé)范圍內(nèi)的事情,與行政相對人相比,容易完成舉證責(zé)任,所以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對該具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

(二)原告承擔(dān)舉證責(zé)任的情形

盡管在行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任,但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下稱若干解釋)第二十七條規(guī)定了原告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任的情形,主要包括以下幾個(gè)方面:

1.證明起訴符合法定條件,但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外。行政案件立案前,行政相對人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明其符合一定程序要件的舉證責(zé)任,否則就不能進(jìn)入以后的訴訟程序,如行政相對人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,則應(yīng)提供證據(jù)證明該具體行政行為的存在。

2.在起訴被告不作為案件中,證明其提出申請的事實(shí)。《若干解釋》規(guī)定,原告在起訴被告不作為案件時(shí),證明向行政機(jī)關(guān)提出申請的事實(shí)的舉證責(zé)任由原告承擔(dān)。但是《若干解釋》對行政機(jī)關(guān)以職權(quán)的行政行為未作具體規(guī)定,只是一概而論,依職權(quán)的行政行為應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)作出,如果要原告再舉出證明其提出申請的事實(shí),則是不科學(xué)的,故在最高人民法院關(guān)于《行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定有二項(xiàng)例外,“(一)被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。”上述兩項(xiàng)是不作為案件中免除原告舉證責(zé)任的情形。

3.在一并提起的行政賠償訴訟中,證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實(shí)。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟,雙方當(dāng)事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭,而主要是行政賠償問題,在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時(shí),不完全采取被告負(fù)舉證責(zé)任的原則,而是參照民事訴訟的規(guī)則,要求行政賠償請求人對其主張進(jìn)行舉證。

(三)人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的情形

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第二款規(guī)定:“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織,公民調(diào)取證據(jù)?！钡趯徟袑?shí)踐中,為防止人民法院代替當(dāng)事人取證現(xiàn)象的發(fā)生,規(guī)范人民法院在行政審判實(shí)踐中正確行使調(diào)取證據(jù)的權(quán)利,《若干解釋》第二十九條規(guī)定下列情形之一的,人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù):(一)原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索,但無法自行收集而申請人民法院調(diào)取的;(二)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對人民法院調(diào)取證據(jù)作了具體規(guī)定,其中第22條規(guī)定了法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的情形,根據(jù)行政訴訟法第三十四條第二款的規(guī)定,有下列情形之一的,人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織,公民調(diào)取證據(jù),(一)涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的;(二)涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人,中止訴訟,終結(jié)訴訟,回避等程序性事項(xiàng)的。第二十三條規(guī)定了原告和第三人申請法院調(diào)取證據(jù)的情形,原告或者第三人不能自行收集,但能夠提供確切線索的,可以申請人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料:(1)由國家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料;(2)涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的證據(jù)材料;(3)確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性,調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。

注釋:

何家弘.證據(jù)法學(xué)論壇.中國檢察出版社.2000年版.

譚兵.民事訴訟法學(xué).法律出版社.1997年版.

樊崇義.證據(jù)法學(xué).法律出版社.2003年版.