房屋拆遷行為的法律分析

李愛民

摘要房屋拆遷是指房屋拆遷人依法在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷,并對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的行為。在大多數(shù)引發(fā)糾紛的房屋拆遷中,被拆遷人基本上處于弱勢(shì)地位,這當(dāng)中政府所處的地位令人關(guān)注。我們發(fā)現(xiàn)政府權(quán)力的天平大多數(shù)時(shí)候都倒向了作為拆遷人的房屋開發(fā)商。本文擬對(duì)此進(jìn)行分析,并提出一些建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞房屋拆遷 法律分析 物權(quán) 公共利益

中圖分類號(hào):D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-054-02

我國(guó)早在1991年3月22日國(guó)務(wù)院就頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,并在2001年6月6日進(jìn)行修訂,于2001年11月1日施行。根據(jù)該條例房屋拆遷是指房屋拆遷人依法在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷,并對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的行為。一般而言這里所稱的房屋拆遷,僅指對(duì)城市房屋的拆遷,對(duì)于農(nóng)村房屋的拆遷,按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

一、對(duì)我國(guó)房屋拆遷程序的法律分析

(一)對(duì)拆遷許可證的性質(zhì)及其法理意蘊(yùn)的分析

拆遷許可證是指由房屋拆遷管理部門頒發(fā)給拆遷人的一種許可其在規(guī)定的規(guī)劃區(qū)內(nèi)實(shí)施拆遷的一種行政許可,獲得拆遷許可證就意味著只要拆遷人可以進(jìn)行拆遷。一般而言,房屋的產(chǎn)權(quán)人也是對(duì)一定面積的國(guó)有土地?fù)碛惺褂脵?quán)的人,而拆遷人則是事先就取得了房屋地下的國(guó)有土地的使用權(quán)的批準(zhǔn)文件。拆遷許可證的頒發(fā)同時(shí)也讓房屋所有者的土地使用權(quán)確定的喪失。這種喪失對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人來(lái)說(shuō),在事先卻一無(wú)所知。

(二)對(duì)拆遷公告的性質(zhì)分析

拆遷公告是由拆遷管理部門將房屋拆遷許可證中載明的事項(xiàng)向被拆遷人以及利害關(guān)系人公示的一種行為。公告的目的在于告知,但其實(shí)另一個(gè)隱含的意思,則是要求一種服從。拆遷范圍內(nèi)的居民必須服從拆遷要求,不管是否愿意這些居民都必須搬遷,其房屋也必將被拆除,而唯一能夠爭(zhēng)取的就是一種相對(duì)合理的安置補(bǔ)償。該種公告其實(shí)在客觀上已經(jīng)超出了傳布消息的功能,具有為拆遷人實(shí)施拆遷,創(chuàng)造條件、鳴鑼開道的意味。從法律上來(lái)說(shuō)在一種微妙的意義上拆遷主管部門實(shí)際用拆遷公告這個(gè)事實(shí)行為與被拆遷人構(gòu)成了一種以服從為特征的行政法律關(guān)系。政府部門之所以可以命令被拆遷人必須搬遷,是以啟動(dòng)其作為國(guó)有土地所有者——國(guó)家——的代表角色為前提的,否則,要使如此大規(guī)模的搬遷得到民眾的自愿服從,很難圓滿完成。

(三)對(duì)拆遷行政裁決與強(qiáng)制拆遷的分析

當(dāng)拆遷人與被拆遷人就拆遷補(bǔ)償安置不能達(dá)成一致,被拆遷人不同意搬遷的時(shí)候,雙方當(dāng)事人須先到政府相關(guān)部門尋求解決之道。政府部門裁決的主要內(nèi)容也僅是補(bǔ)償安置的條件。在這種情況下,如果政府覺得拆遷人提供了“合理”的補(bǔ)償、安置條件后,政府就可以要求被拆遷人限期搬遷。如果限期不搬遷,政府就可以實(shí)施強(qiáng)制拆遷或者請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種裁決、強(qiáng)制拆遷的運(yùn)作在現(xiàn)實(shí)中屢屢出現(xiàn),讓被拆遷人在實(shí)施搬遷時(shí),一直都覺得實(shí)施拆遷的是政府。政府所處的地位也頗為微妙,進(jìn)可以作為土地所有者要求被拆遷人服從,退則可以聲稱拆遷人是房屋開發(fā)商,拆遷責(zé)任應(yīng)該由房屋開發(fā)商來(lái)承擔(dān),真可謂進(jìn)退有度,權(quán)力運(yùn)作極為靈活。在此背后卻是政府在作為國(guó)土所有者代表的同時(shí)啟動(dòng)了行政管理者的身份。

二、我國(guó)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例中透露的潛蘊(yùn)思想

為什么政府的這個(gè)權(quán)力可以運(yùn)用得如此“靈活”,和政府作為國(guó)有土地所有者的代表分不開的。我們需要對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)管理體系做一個(gè)了解。眾所周知我國(guó)的土地所有權(quán)只能由國(guó)家以及集體享有,公民個(gè)人不能享有土地所有權(quán),但是公民、法人、其他組織確實(shí)又有用地需要,怎么辦呢?我們借鑒英國(guó)的土地權(quán)利體系構(gòu)建了獨(dú)特的兩權(quán)分離體制。在國(guó)有土地所有權(quán)下創(chuàng)設(shè)(一定期限的)土地使用權(quán)。公民法人其他組織雖然不能擁有土地所有權(quán),卻可以擁有土地使用權(quán)。而且規(guī)定土地使用權(quán)必須受到所有權(quán)的限制,房屋是土地的附著物,土地是主物。根據(jù)民法原理,主物的命運(yùn)及于從物,主物決定從物。故土地使用權(quán)一旦回收,房屋的命運(yùn)當(dāng)然應(yīng)該和土地使用權(quán)一樣由政府來(lái)控制?，F(xiàn)在根據(jù)房屋拆遷管理?xiàng)l例,建筑物不由國(guó)家無(wú)償收回,改為拆遷時(shí)給予一定的“補(bǔ)償”,雖然比無(wú)償好一些,但是其實(shí)兩個(gè)法律規(guī)定秉承的觀念還是一樣的:土地使用權(quán)一旦收回,建筑于其上的建筑物的命運(yùn)也應(yīng)當(dāng)同土地使用權(quán)的命運(yùn)。只是出于公平的考慮應(yīng)該對(duì)被拆遷人進(jìn)行一定的“補(bǔ)償”。居民的房屋所有權(quán)相對(duì)于土地使用權(quán)來(lái)說(shuō)只是一種從物的所有權(quán),其受到漠視便是情有可原,或者說(shuō)是一種必然現(xiàn)象了。該種地位的形成來(lái)自于我們對(duì)國(guó)家權(quán)利的優(yōu)先保護(hù)而對(duì)私人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行歧視性對(duì)待的所謂公有制觀念。根據(jù)我們的憲法理念,國(guó)家的權(quán)利雖然要受到保護(hù),但是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行法律控制使之不侵害私人權(quán)利卻是現(xiàn)代憲政的一個(gè)主要思想。

三、我國(guó)物權(quán)法的頒布對(duì)房屋拆遷行為的影響

我國(guó)新頒布實(shí)施的《物權(quán)法》則明確規(guī)定私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)。私人合法的儲(chǔ)蓄、投資及其收益受法律保護(hù)。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)私人的繼承權(quán)及其他合法權(quán)益。私人的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、破壞。房屋所有權(quán)因?yàn)榉傻膶ｉT規(guī)定取得了獨(dú)立的法律地位。房屋作為不動(dòng)產(chǎn)的一種,具有與土地一樣重要的地位。

(一)拆遷與征收

經(jīng)過(guò)上述討論我們已經(jīng)可以得出結(jié)論,房屋拆遷一方面是收回土地使用權(quán)并將之給予拆遷人的行為,另一方面則是剝奪公民房屋所有權(quán)的行為。縱觀國(guó)內(nèi)外的操作并結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際,筆者認(rèn)為拆遷的性質(zhì)可以分為兩種:一種是商業(yè)拆遷,另一種是政府拆遷。所謂商業(yè)拆遷是指拆遷人是一般的民事主體,拆遷的目的是營(yíng)利。而政府拆遷是指由政府實(shí)施的拆遷。應(yīng)該說(shuō)目前我們實(shí)施的拆遷大多數(shù)都是商業(yè)拆遷。對(duì)于商業(yè)拆遷來(lái)說(shuō),拆遷人與被拆遷人完全應(yīng)該是民事關(guān)系,兩者的地位平等。商業(yè)拆遷的實(shí)質(zhì)在于,被拆遷人將其房屋所有權(quán)、以及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給拆遷人,而后拆遷人將所取得的房屋拆除,并在該基地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的行為。拆遷人與被拆遷人之間應(yīng)該貫徹平等、意思自治原則,不得強(qiáng)買強(qiáng)賣。被拆遷人喪失房屋所有權(quán)獲得的應(yīng)該是足額的賠償,而不是“補(bǔ)償”。而且作為一種極端的例子,即使拆遷人提供了非常優(yōu)惠的對(duì)價(jià),如果被拆遷人不同意,那么拆遷就不能進(jìn)行。政府所起的作用就是制止違法行為例如野蠻拆遷的出現(xiàn)

政府拆遷則是指政府為了特定的利益,以其名義實(shí)施的拆遷行為。政府拆遷的實(shí)質(zhì)是一種剝奪公民房屋所有權(quán)的行為,是一種具體行政行為,政府與被拆遷人之間形成一種行政法律關(guān)系,服從是其主要特征,符合征收的概念。故政府拆遷其實(shí)就是一種行政征收。我國(guó)憲法2004年修正案規(guī)定:國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。我國(guó)《物權(quán)法》也規(guī)定為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。房屋的政府拆遷就是對(duì)公民的房屋所有權(quán)進(jìn)行的征收!從此處我們可以看出政府拆遷與商業(yè)拆遷的巨大差別。然而,我們現(xiàn)在進(jìn)行房屋拆遷卻沒有嚴(yán)格區(qū)分兩類性質(zhì)截然不同的拆遷行為,使得非常多的商業(yè)拆遷行為獲得了政府拆遷的待遇。而政府卻過(guò)多插手本應(yīng)該是屬于民事關(guān)系的商業(yè)拆遷關(guān)系,構(gòu)成不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。

(二)拆遷的公益目的討論

1.實(shí)體討論

我國(guó)2004年憲法修正案與新頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定征收公民包括房屋等私有財(cái)產(chǎn)的目的必須是為了社會(huì)公共利益,且須按照法定權(quán)限與法定程序。政府拆遷作為一種對(duì)公民房屋的征收,當(dāng)然也必須是出于公益目的。對(duì)公共利益下一個(gè)非常確定的概念是一個(gè)較為困難的任務(wù),但是這確不妨礙我們對(duì)公共利益提出一些審查標(biāo)準(zhǔn):

首先,公共利益的受益人范圍是開放的,是不特定的多數(shù)人。

其次,公共利益的代表人往往是國(guó)家,但是有一點(diǎn)是肯定無(wú)疑的:就是,為了增加國(guó)庫(kù)以及為了改善其他公共團(tuán)體之財(cái)政狀況而為之公共措施,并不能認(rèn)定是出于公共利益之需求。這一點(diǎn)明確排除了我們現(xiàn)在政府實(shí)施的非常多的拆遷。

再次,衡量拆遷的公共利益目的時(shí),須進(jìn)行必要性審查。必須對(duì)征收所帶來(lái)的公共利益與給拆遷人帶來(lái)的損害,以及財(cái)政負(fù)擔(dān)、環(huán)境影響等進(jìn)行比較,以確定拆遷是否必要。

我國(guó)著名學(xué)者梁慧星為使之更具操作性以列舉的方式對(duì)公共利益作了限定:所謂公共利益,指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)及國(guó)家法律規(guī)定的其它公共利益。筆者深為贊同。

2.審查程序

政府拆遷之公益目的作為該種拆遷行為合法的前提條件,是對(duì)政府行政權(quán)力在拆遷領(lǐng)域的一種控制,對(duì)避免行政專橫來(lái)說(shuō)至少在法律上是至關(guān)重要的。但是正如上所說(shuō),公共利益的模糊性或者說(shuō)范圍的開放性使得不同時(shí)期其內(nèi)容不同,甚或同一時(shí)期由不同的人進(jìn)行判斷結(jié)果可能又有不同,這就為政府濫用征收權(quán)進(jìn)行違法拆遷大開方便之門,使許多與民爭(zhēng)利的政府征收大行其道。除了在實(shí)體上對(duì)公共利益進(jìn)行界定之外,我們有必要建立對(duì)政府的拆遷行為是否具備公共利益目的進(jìn)行審查的司法程序。

政府在實(shí)施政府拆遷之前須將所有有關(guān)事項(xiàng)公告后,利害關(guān)系人如果認(rèn)為政府的拆遷行為并不是以公共利益為目的,可以向人民法院提出行政訴訟,由人民法院按照司法程序?qū)υ摬疬w行為進(jìn)行審議,而后做出判決。如果人民法院認(rèn)為該拆遷行為不符合公共利益目的,則政府不得實(shí)施拆遷。人民法院在審查行政拆遷是否以公益為目的時(shí),必須由拆遷部門證明自己的拆遷行為系以公益為目的,承擔(dān)舉證責(zé)任。

在利害關(guān)系人的申請(qǐng)下,應(yīng)該對(duì)該拆遷行為是否具備公益目的進(jìn)行公開聽證。而對(duì)于聽證程序必須規(guī)定它的運(yùn)作程序,以及法律效力。筆者認(rèn)為以下要點(diǎn)必須貫徹:

1.聽證程序啟動(dòng)的自動(dòng)性。此時(shí)的聽證程序已經(jīng)不是行政聽證而是由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的司法聽證,可以具備不同于行政聽證程序的特點(diǎn)。只要當(dāng)事人提出聽證,人民法院應(yīng)該進(jìn)行聽證。不管當(dāng)事人是在一審程序還是二審程序中提出。

2.聽證程序由人民法院選任具有公信力,利益超然的第三方人士主持聽證,并做好聽證筆錄。

3.聽證程序的參與人要具備代表性,參與代表結(jié)構(gòu)要恰當(dāng)。應(yīng)當(dāng)杜絕事前的不當(dāng)游說(shuō)與串通。不當(dāng),主要是指采取威脅,利誘,以及其他方式影響代表表述真實(shí)意見。

4.聽證程序必須要有專人進(jìn)行記錄,形成聽證筆錄。聽證筆錄應(yīng)該有參與聽證代表以及聽證主持人、記錄人的簽名或簽章。

5.從聽證筆錄中可以總結(jié)出傾向性意見的,人民法院應(yīng)該尊重此種意見,并基于該意見做出判決。如果從聽證筆錄中歸納不出傾向性意見,由人民法院按照自己的理解做出判決。

四、結(jié)語(yǔ)

房屋拆遷事關(guān)公民安居、社會(huì)穩(wěn)定,但在現(xiàn)實(shí)中由拆遷引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題卻很是不少。筆者針對(duì)我國(guó)目前關(guān)于拆遷的法律規(guī)定與操作中存在的一些不足之處,提出自己的一些見解:將房屋拆遷分為商業(yè)拆遷與政府拆遷(公益拆遷)。提出商業(yè)拆遷實(shí)質(zhì)就是房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。對(duì)商業(yè)拆遷,必須遵循平等、意思自治的原則。

當(dāng)然必要的行政管理不可少。而政府拆遷(公益拆遷)則是一種征收,必須符合公益目的,并對(duì)公益目的之符合做了一些實(shí)體以及程序上的探討。不足之處,尚待完善!

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