從“環(huán)保風(fēng)暴”談環(huán)保法制的完善

劉東濤

摘要從近期的“環(huán)保風(fēng)暴”可以看出我國環(huán)保法實(shí)施中存在如下問題:有關(guān)違法責(zé)任特別是行政責(zé)任的規(guī)定過于輕微,彈性過大;環(huán)保部門執(zhí)法手段不完善、在執(zhí)法中受到種種不當(dāng)干預(yù)等。在此基礎(chǔ)上本文提出建議:應(yīng)從立法、執(zhí)法和司法等層面探索出適合我國國情的切實(shí)可行的環(huán)保法治機(jī)制,加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度,提高公眾環(huán)保意識(shí),只有這樣環(huán)保法制的實(shí)施才會(huì)得到切實(shí)的完善。

關(guān)鍵詞環(huán)保執(zhí)法 環(huán)保意識(shí) 環(huán)境影響評價(jià)

中圖分類號:D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-039-02

國家環(huán)?？偩肿?004年12月以來,在環(huán)境影響評價(jià)執(zhí)法上,嚴(yán)格進(jìn)行了電站項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià),堅(jiān)決制止電站的無序建設(shè);清理整頓環(huán)境影響評價(jià)單位,嚴(yán)肅處理違法違規(guī)的環(huán)評單位;嚴(yán)厲查處違法違規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目。這三次嚴(yán)格執(zhí)法就是所謂的“環(huán)保風(fēng)暴”或“環(huán)評風(fēng)暴”,本來是行使職權(quán)的正當(dāng)行為,卻被冠以“風(fēng)暴”之名,其中的奧妙頗耐人尋味。

一、“環(huán)保風(fēng)暴”所引發(fā)的思考

這三次“環(huán)保風(fēng)暴”的有力出擊,毋庸置疑的彰顯了國家環(huán)?？偩志S護(hù)環(huán)境法律尊嚴(yán)與權(quán)威的決心,然而,這些風(fēng)暴的形成恰恰向公眾顯現(xiàn)了我國環(huán)境法治中問題的嚴(yán)峻性。披露的案例盡管觸目驚心,令國人乃至世界震驚,但是只要我們稍加留意,就會(huì)發(fā)現(xiàn)案例中的種種早已成為大眾眼中習(xí)以為常的現(xiàn)象,更甚者,這可能僅為冰山之一角。

國家環(huán)?？偩止纹稹碍h(huán)保風(fēng)暴”,本是其行使職權(quán)的正當(dāng)行為,合情合理合法,必須得到肯定。但是,更需要引人深思的,是“環(huán)保風(fēng)暴”背后折射出的諸多問題:例如,十幾年前我國環(huán)境保護(hù)法就確立了環(huán)境影響評價(jià)制度,但時(shí)至今日,為何還有如此眾多的企業(yè)和地方政府以身試法?

從法治的角度看,這涉及環(huán)境立法、執(zhí)法、司法即環(huán)保法治的方方面面,說明我國資源環(huán)境法實(shí)施的各環(huán)節(jié)有需要進(jìn)一步完善的地方。限于篇幅,本文僅就相關(guān)法律的完善提出一些淺見,以起到拋磚引玉的作用。

二、環(huán)保法律制度設(shè)計(jì)上的缺陷

此次“環(huán)保風(fēng)暴”暴露出我國環(huán)境資源法律制度在立法上存在著明顯的缺陷,具體來說主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)法律責(zé)任偏輕,違法成本過低

法律責(zé)任尤其是行政責(zé)任偏輕、違法成本過低是誘發(fā)環(huán)境違法行為的重要原因。我國《環(huán)境影響評價(jià)法》第30條明文規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)而未評價(jià),或者環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)依法批準(zhǔn),審批部門擅自批準(zhǔn)該項(xiàng)目建設(shè)的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

從條文本身的內(nèi)容看,“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定是沒有任何意義的。何種情況構(gòu)成犯罪、追究什么刑事責(zé)任,我們并不知曉;更重要的是我國刑法采用罪刑法定原則,這樣的表述頗有畫蛇添足之嫌。在行政責(zé)任的設(shè)定方面,該條款過于寬泛和原則性,可操作性不強(qiáng),僅僅規(guī)定由上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)對這種具體的違法行為依法給予行政處分,而行政處分的種類多、幅度大,從警告到撤職均有,如何實(shí)踐無從判斷。在實(shí)施過程中,上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)又難免“官官相護(hù)”手下留情,因環(huán)保違法而被撤職的鮮見于報(bào)端,而輕描淡寫所給處分無關(guān)痛癢的卻比比皆是。

另外,雖然《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條規(guī)定;對建設(shè)單位未依法報(bào)批或重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件,擅自開工建設(shè)的,責(zé)令停止建設(shè),限期補(bǔ)辦手續(xù);逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的,可以處5-20萬元的罰款。但是,區(qū)區(qū)5-20萬元的罰款,對例如僅僅靜態(tài)總投資就達(dá)446億元的金沙江溪洛渡水電站項(xiàng)目(三峽總公司投資建設(shè))和靜態(tài)總投資69.97億元的三峽地下電站項(xiàng)目等等來說,可謂九牛一毛。因此,現(xiàn)行《環(huán)境影響評價(jià)法》對建設(shè)單位的行政法律責(zé)任也缺乏應(yīng)有的威懾力。

(二)環(huán)保部門行政執(zhí)法權(quán)限過低,處罰缺乏力度

環(huán)保部門行政執(zhí)法權(quán)限過低導(dǎo)致其處罰乏力,個(gè)別地方甚至出現(xiàn)環(huán)保部門與違法企業(yè)就罰款數(shù)額進(jìn)行協(xié)商的情形,這無疑嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)法部門的權(quán)威,也助長了違法企業(yè)的氣焰。執(zhí)法者與行政相對人商討罰款,反映出環(huán)保法制度設(shè)計(jì)上的缺陷,以致出現(xiàn)環(huán)保法缺乏應(yīng)有權(quán)威的現(xiàn)象。究其根源,主要是環(huán)保部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),只能申請通過人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

由于眾所周知的原因,人民法院對法院系統(tǒng)自身判決的執(zhí)行都困難重重、舉步維艱,又能有多少精力和時(shí)間來執(zhí)行環(huán)保部門的行政處罰呢?即使在不考慮其他非正常因素的前提下,完全根據(jù)法律的規(guī)定,例如《最高人民法院關(guān)于行政訴訟法的解釋》第94條“原則上不予執(zhí)行”,實(shí)際上大多數(shù)情況下環(huán)保部門申請的強(qiáng)制執(zhí)行處于中止?fàn)顟B(tài)。而且目前環(huán)保局無權(quán)關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè),只能由縣級以上人民政府來行使這一權(quán)力,地方政府基于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政績升遷等因素的考慮,能在多大程度上嚴(yán)格執(zhí)法,能否關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè),都是未知的。所以筆者認(rèn)為,將來在法律制度上應(yīng)針對這個(gè)問題加以改進(jìn),加大環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力,在環(huán)境資源法律的制度設(shè)計(jì)上,可以考慮賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)某些方面的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。

(三)《環(huán)境影響評價(jià)法》本身在立法技術(shù)方面存在不足

實(shí)事求是地講,《環(huán)境影響評價(jià)法》的出臺(tái)和實(shí)施是我國環(huán)境法治領(lǐng)域的重要成就,表明我國環(huán)境法治已開始朝著與國際接軌的方向努力。但《環(huán)境影響評價(jià)法》本身存在的缺陷使得其難以承擔(dān)本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的歷史重任,例如沒有規(guī)定戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià),一些對生態(tài)環(huán)境有重大影響的工程決策,本應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)、并充分聽取公眾的意見,而法律相關(guān)內(nèi)容的缺失,導(dǎo)致現(xiàn)在對戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)的無視,公眾參與目前更是流于形式。而且對規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)在程序上不完善,對規(guī)劃如何進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)缺乏具有操作性的規(guī)定。除此之外,環(huán)境影響評價(jià)法》另一主要的缺陷,是對行政機(jī)關(guān)及其直接責(zé)任人員和主要負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任強(qiáng)調(diào)的不夠,存在過錯(cuò)與責(zé)任不相適應(yīng)的問題。

三、厲行環(huán)境法治的對策

(一)要改進(jìn)環(huán)境資源法律制度的設(shè)計(jì)

在環(huán)境資源法律制度的設(shè)計(jì)上,要講究立法技術(shù),對權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)合理的界定。

首先,要強(qiáng)化行政法律責(zé)任,提高違法成本。制訂法律應(yīng)吸收法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),即對守法與違法的成本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析,加重違法代價(jià),特別是對于那種持續(xù)狀態(tài)的違法行為(如持續(xù)污染的行為),法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定適當(dāng)?shù)奶幜P。較高的違法成本可以在一定程度上減少違法現(xiàn)象的發(fā)生,而違法成本過低則是在實(shí)際工作中審批機(jī)關(guān)、建設(shè)單位以及環(huán)評單位頻頻違法的重要原因之一。需要強(qiáng)調(diào)指出的是,我們必須加大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,特別是行政責(zé)任;強(qiáng)化行政官員的問責(zé)制,若違法后果嚴(yán)重,失職的官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職。

其次,要增加環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和處罰力度。造成當(dāng)前環(huán)境違法案件數(shù)量居高不下的原因諸多,環(huán)保執(zhí)法不力是其中一個(gè)主要原因。如前所述,環(huán)保執(zhí)法不力的根源在于環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限過小,因此應(yīng)當(dāng)加大環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限和執(zhí)法力度。如果連罰款數(shù)額都要與污染企業(yè)討價(jià)還價(jià),那么法律的權(quán)威與執(zhí)法者的權(quán)威何在?在現(xiàn)實(shí)情況中,許多企業(yè)尤其是大型企業(yè)往往受到政府的庇護(hù),作為各級政府的一個(gè)職能部門,環(huán)保局在執(zhí)法過程中投鼠忌器、左右為難,也實(shí)屬無奈。因此應(yīng)當(dāng)在立法層面上加以改進(jìn),修改相關(guān)的環(huán)境法律,賦予環(huán)境保護(hù)部門關(guān)閉限期治理不達(dá)標(biāo)的污染企業(yè)的權(quán)力;查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力;限期治理決定權(quán)力等,從而使環(huán)保執(zhí)法真正地具有權(quán)威性。

最后,為避免地方政府的行政干預(yù),應(yīng)實(shí)施垂直管理。目前我國的法制建設(shè)還不盡完善,尤其在一些經(jīng)濟(jì)落后的基層地區(qū),行政干預(yù)很嚴(yán)重,一些污染大戶往往同時(shí)亦是利稅大戶,某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了光耀自身政績,對這些企業(yè)特別關(guān)照。因而為了明確責(zé)任目標(biāo),確保令行禁止,使環(huán)保執(zhí)法和環(huán)境管理真正步入法治的軌道,可以效仿工商、海關(guān)、國稅等部門的形式,將環(huán)保部門由各級政府領(lǐng)導(dǎo)和管理改為由國家環(huán)境保護(hù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理,地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人由上級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)垂直任命,這將在一定程度上有效地避免基層政府的越權(quán)審批和違規(guī)執(zhí)法等行為的發(fā)生。