淺析房屋拆遷中對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保護(hù)

向洪華

摘要隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展,房屋拆遷中的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題引起了人們的普遍關(guān)注與重視。房屋拆遷是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的剝奪,不僅涉及到公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等民事權(quán)利的保護(hù),更涉及到公民私有財(cái)產(chǎn)的憲法保護(hù)。本文通過(guò)對(duì)房屋拆遷的法律性質(zhì)及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法含義進(jìn)行分析,探討了導(dǎo)致這一現(xiàn)象實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題之源,即我國(guó)憲法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度性的不足,以期解決房屋拆遷中存在的問(wèn)題,保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞房屋拆遷 財(cái)產(chǎn)權(quán) 保護(hù)

中圖分類號(hào):D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-034-02

在中國(guó),對(duì)于絕大多數(shù)老百姓來(lái)說(shuō),房產(chǎn)在他們的生活數(shù)據(jù)中占絕對(duì)比重,是比較昂貴的生活數(shù)據(jù),是他們一生為之奮斗的目標(biāo)和安身立命之所;房子不僅是他們最重要的私人財(cái)產(chǎn),同時(shí)也是保護(hù)自己人身安全乃至其它人權(quán)的重要載體。近年來(lái),城市化進(jìn)程中房屋拆遷量急劇加大,社會(huì)矛盾日漸突出,已成為當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題:一些地方政府不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力,盲目大拆大建,群眾不能及時(shí)回遷;不公正地拆遷,擅自降低拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);濫用行政權(quán)力,拆遷程序不規(guī)范、隨意拆遷。尤其是濫用強(qiáng)制拆遷,不僅嚴(yán)重侵害城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益,引發(fā)群眾大量上訪,甚至發(fā)生惡性事件。前幾年發(fā)生的南京市拆遷戶翁彪自焚、安徽的朱正亮天安門金水橋自焚、重慶出現(xiàn)史上“最牛釘子戶”等比較典型的惡性事件充分說(shuō)明公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)這一基本人權(quán)在拆遷過(guò)程中遭到了相當(dāng)嚴(yán)重的侵害和剝奪。因此在房屋拆遷過(guò)程中,如何保護(hù)普通公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成為了人們最關(guān)心的問(wèn)題,也是亟待解決的問(wèn)題。

一、房屋拆遷的法律性質(zhì)及財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法含義

(一)房屋拆遷的法律性質(zhì)

房屋拆遷是指建設(shè)單位根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地檔,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將范圍內(nèi)的單位和居民重新安置,并對(duì)其受損失予以補(bǔ)償?shù)囊幌盗蟹尚袨?。我?guó)現(xiàn)行的有關(guān)房屋拆遷的法律規(guī)范中,拆遷行為得以進(jìn)行的前提是取得國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的拆遷許可證。而國(guó)家機(jī)關(guān)做出批準(zhǔn)該拆遷行為是一種以國(guó)家名義批準(zhǔn)的行政行為,具有明顯的強(qiáng)制性,無(wú)須征得被拆遷人的同意,是國(guó)家單方面的意思表示,作為被拆遷人對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的房屋征收決定沒(méi)有協(xié)商的余地,其必須服從,并必須予以支持和配合,不得拒絕、阻撓,更不得故意拖延、無(wú)理取鬧,否則要承擔(dān)法律責(zé)任。因此可以說(shuō),房屋拆遷在本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的征收,是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力的一種表現(xiàn)。在學(xué)界,人們普遍認(rèn)為行政征收是一種無(wú)償行為,即行政主體憑借國(guó)家行政權(quán),根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要,依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制的、無(wú)償?shù)恼骼U一定數(shù)額的金錢或?qū)嵨锏膯畏骄唧w行政行為。

對(duì)此,我國(guó)憲法已做出了明確規(guī)定?！稇椃ā返?0 條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí),目前已向全社會(huì)發(fā)布的物權(quán)法草案也將房屋拆遷歸入征收行列。那么,既然是行政征收,征收者就應(yīng)給予被征收者以補(bǔ)償。《物權(quán)法草案》中規(guī)定:“為了公共利益的需要,縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,可以征收或征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償;沒(méi)有國(guó)家規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償?！薄安疬w、征收私人的不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償;沒(méi)有國(guó)家規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償,并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置。”《民法通則》第75 條規(guī)定:“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收”。由此可見(jiàn),即便是政府也不得隨意剝奪集體或公民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利是各國(guó)憲法的一項(xiàng)基本原則。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法含義

而歷史唯物主義告訴我們,無(wú)論在哪一個(gè)社會(huì)中,人們只有首先解決了衣、食、住、行等基本的物質(zhì)生活問(wèn)題,才有可能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、哲學(xué)、宗教等方面的活動(dòng)。沒(méi)有物質(zhì)生活資料的生產(chǎn),就不可能從事其它各種社會(huì)活動(dòng),也不會(huì)有社會(huì)歷史。馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中寫道:“歷史的第一個(gè)前提,這個(gè)前提就是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其它東西。因此,第一個(gè)歷史活動(dòng)就是生產(chǎn)滿足這些需要的數(shù)據(jù),即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身?！?/p>

財(cái)產(chǎn)權(quán)整體上起著對(duì)人的“生活控制權(quán)”之作用,缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)的人民根本不可能有意志自由,也難能享有其他的基本人權(quán)。社會(huì)生活這一規(guī)律昭示人們作為“一張寫著人民權(quán)利的紙”的憲法不能忽視財(cái)產(chǎn)權(quán),公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障與不保障的“二律背反”成為社會(huì)主義立憲者必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)憲法在平衡這一矛盾與沖突時(shí),明確規(guī)定了公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。

所以,我們可以認(rèn)為憲法意義上的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種復(fù)合型的權(quán)利。它在私人與國(guó)家之間、私人與私人之間建構(gòu)起雙重的社會(huì)關(guān)系。就私人與國(guó)家的關(guān)系而言,私有財(cái)產(chǎn)權(quán)意指國(guó)家(通過(guò)法律)賦予權(quán)利的主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),國(guó)家不能任意地干涉和侵犯并負(fù)有保護(hù)的義務(wù)和職責(zé),這劃定了公權(quán)力的界限和范圍,并排除了權(quán)力進(jìn)入的可能性。就私人與私人之間的關(guān)系而言,私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則反映了財(cái)產(chǎn)權(quán)主體與非主體在財(cái)產(chǎn)上的私法關(guān)系,它表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)人可以根據(jù)自己的意志和市場(chǎng)規(guī)則自由行使自己的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利,不受他人干涉也排除了非權(quán)利人的侵犯資格。

二、房屋拆遷中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害及我國(guó)目前對(duì)憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足

(一)房屋拆遷中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害

我國(guó)目前愈演愈烈的拆遷其實(shí)有兩類:一是公益性建設(shè)的拆遷;二是商業(yè)性建設(shè)的拆遷。前者是國(guó)家基于公共利益的理由而進(jìn)行的行政拆遷;后者則是開(kāi)發(fā)商以營(yíng)利為目的而進(jìn)行的民事活動(dòng)。從法律上講,對(duì)于前者,公民在“正當(dāng)程序”與“公正補(bǔ)償”的前提下有服從的義務(wù);后者則是平等主體之間的商業(yè)行為,是否拆遷、如何補(bǔ)償都應(yīng)該由拆遷人與被拆遷人依合同協(xié)議而進(jìn)行。但現(xiàn)在普遍存在的情形卻是,無(wú)論是行政拆遷還是商業(yè)拆遷,都帶有很強(qiáng)的行政強(qiáng)制性,公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)既無(wú)法抗衡國(guó)家權(quán)力也無(wú)法抗衡有權(quán)力背景的開(kāi)發(fā)主體。正如老百姓所困惑的:“我不知道面對(duì)的是開(kāi)發(fā)商還是政府。所有拆遷公告署名都是區(qū)危改辦公室,而拆遷協(xié)議上簽字的卻是開(kāi)發(fā)商。如果是政府,為什么開(kāi)發(fā)商給補(bǔ)償、訂合同? 如果是開(kāi)發(fā)商,他哪兒來(lái)的權(quán)力定價(jià)強(qiáng)買我私產(chǎn)? 即使是政府,難道他有權(quán)力隨意強(qiáng)買?即便是拆遷中不存在官商勾結(jié)的權(quán)力腐敗的問(wèn)題,權(quán)力的行使也帶有嚴(yán)重的家長(zhǎng)制主義者的作風(fēng)。家長(zhǎng)制主義者認(rèn)為,根據(jù)某種最后的或者事后的估算,人們必然會(huì)承認(rèn)他們自己最初是無(wú)知的或者說(shuō)是傾向于犯錯(cuò)誤的,從而事后必然證實(shí)強(qiáng)加于他們作出的“正確的”的選擇能力上的限制是合理的。

(二)我國(guó)當(dāng)前憲法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足

雖然我國(guó)憲法對(duì)此也做出了規(guī)定,但是,公權(quán)力侵犯私權(quán)利的現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生。私權(quán)利在強(qiáng)大的公權(quán)力面前往往是脆弱的,難以抵抗的,這在房屋拆遷中也不例外。

首先,以“公共利益”掩蓋“商業(yè)利益”,由于法律法規(guī)只是在泛意上規(guī)定,房屋拆遷應(yīng)符合公共利益需要,而未對(duì)公共利益作出具體、明確的規(guī)定,這也就為一些拆遷公司、政府部門鉆法律漏洞提供了時(shí)機(jī)。

其次,在安置補(bǔ)償上對(duì)拆遷人的合法權(quán)益保護(hù)明顯不夠,雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)拆遷補(bǔ)償金額規(guī)定為以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定,但在現(xiàn)實(shí)生活中,對(duì)此執(zhí)行不到位,目前許多地方通行的做法仍是政府直接規(guī)定拆遷的補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn),未進(jìn)行房產(chǎn)評(píng)估,不與被拆遷人進(jìn)行協(xié)商,或者進(jìn)行協(xié)商但未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的戶數(shù)或比例較高情況下,不進(jìn)行聽(tīng)證,只向被拆遷人做最后“通牒”而不與商量。

再次,信息不對(duì)稱。房產(chǎn)公司以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為惟一目的,加上政府部門的有意不作為或者其人力、能力有限,在拆遷過(guò)程中,很難促使房產(chǎn)公司本著誠(chéng)實(shí)信用的原則,按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行,被拆遷人不知道擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的情況、拆遷資金的籌集情況、拆遷人的權(quán)利與義務(wù)、房產(chǎn)公司與受托拆遷公司的合法資格及動(dòng)遷人員個(gè)人的授權(quán)范圍等。而現(xiàn)實(shí)中又不太可能要求被拆遷人掌握所有相關(guān)的法律知識(shí),他們的知情權(quán)嚴(yán)重受到損害,這種信息不對(duì)等使得被拆遷人處于一種被動(dòng)地位,其房屋拆遷遭受經(jīng)濟(jì)損失也就不足為奇了。

三、現(xiàn)行制度的弊端與完善

從我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看,城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程不能不牽涉到城市居民利益。城市發(fā)展需要拆遷,沒(méi)有拆遷就沒(méi)有發(fā)展。但是,政府必須正確處理城市建設(shè)與保護(hù)城市居民利益之間的關(guān)系,城市拆遷改善了城市環(huán)境和部分群眾的住房條件,但絕不能以犧牲部分弱勢(shì)群體的利益為代價(jià),不能把拆遷建立在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的侵害上。矛盾和糾紛不少是因?yàn)閷?duì)城市居民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)不夠和不尊重而出現(xiàn)。拆遷戶和開(kāi)放商、拆遷戶和政府的沖突來(lái)自權(quán)利不對(duì)等造成的利益爭(zhēng)議,而焦點(diǎn)問(wèn)題并不是拆遷本身,而是拆遷補(bǔ)償問(wèn)題及房屋估價(jià)等突出問(wèn)題。

因此,房屋拆遷中對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)是必要的,也是有待及時(shí)解決的,在解決過(guò)程中,保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心就是要合理界定公共利益。著名的思想家哈耶克說(shuō)過(guò):今天,自由的最大危險(xiǎn)來(lái)自于有能力、有經(jīng)驗(yàn)的行政管理者僅僅關(guān)心他們自認(rèn)為是公共利益的事物。房屋拆遷中發(fā)生的侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)的事件大多是借“公共利益”的名義進(jìn)行的,而公共利益是一個(gè)高度抽象、彈性極大的概念,因此,在物權(quán)法草案征求意見(jiàn)過(guò)程中,有的人大常委會(huì)委員稱:對(duì)公共利益的范疇是什么,應(yīng)該是一個(gè)科學(xué)的、符合法律規(guī)定的界定,否則,基層一些部門往往會(huì)以公共利益的需要為理由或借口來(lái)征收或征用,侵害群眾利益。鑒于此,一般認(rèn)為可以將公共利益限于以下范圍:1.國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān);2.交通、能源、水利、供電、供水、教育、文化、體育、衛(wèi)生、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)或市政建設(shè);3.國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目;4.其它由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)。這既能防范政府部門濫用“公共利益”之名,也能擺正政府在房屋拆遷中的位置,對(duì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)起到關(guān)鍵作用。對(duì)于“政府既是運(yùn)動(dòng)者又是裁判者”的雙重角色,學(xué)界已做了很多討論,在房屋拆遷中,政府也同樣扮演了這兩種角色,即是頒發(fā)房屋拆遷許可證時(shí)的運(yùn)動(dòng)者,同時(shí)又是裁定這一拆遷行為是否是合理拆遷的裁判者,這也違反了“任何人不得為自己的法官”這一古老原則。因此,通過(guò)對(duì)“公共利益”的嚴(yán)格界定將政府行使公權(quán)力的行為納入有效的監(jiān)督之下,也為公民捍衛(wèi)自己的私有權(quán)利提供了明確的理由。

所以,我國(guó)憲法所規(guī)定的“保護(hù)公民的合法私有財(cái)產(chǎn)”不能僅是簡(jiǎn)單的一個(gè)法條,它需要有與之配套的法律來(lái)保障實(shí)施,需要建立一個(gè)完整的法律體系來(lái)保證憲法精神在社會(huì)生活中得到真正貫徹。法律對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù),除最高層次的憲法保護(hù)外,還應(yīng)有第二層次的民法保護(hù),第三層次的單行法保護(hù)等。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō),我國(guó)目前憲法中所規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款,改變了過(guò)去我國(guó)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)范圍過(guò)于狹窄的狀況,意味著一種“以權(quán)利為基礎(chǔ),其實(shí)質(zhì)和核心就是尊重和維護(hù)人們正當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的” 新型產(chǎn)權(quán)倫理產(chǎn)生。并且增加了關(guān)于征用、征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,給予公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)以憲法保護(hù),是中國(guó)法治建設(shè)的巨大進(jìn)步。但是,憲法只是作了原則性的規(guī)定,在現(xiàn)實(shí)生活中我們還無(wú)法回避很多實(shí)際問(wèn)題,譬如:私有財(cái)產(chǎn)權(quán)究竟包括哪些權(quán)利? 如何遏制一些法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)等對(duì)正當(dāng)?shù)乃接胸?cái)產(chǎn)和權(quán)利可能造成的侵害? 私有財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)如何獲得救濟(jì)?所以,關(guān)于公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)仍然需要修改,至少應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法解釋、憲法監(jiān)督或者判例的方式予以改變。因此,我們要充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性,通過(guò)憲法在最大程度上保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受國(guó)家公權(quán)力和其它私人的干涉。

注釋:

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