淺析農(nóng)民工政治參與的制度障礙及化解

韋 瀅

摘要本文認為當前農(nóng)民工政治參與出現(xiàn)邊緣化的狀態(tài),其原因是多方面的。其中,戶籍制度、社會保障制度、“內(nèi)生型”政府決策體制等一系列排斥性、歧視性制度安排是農(nóng)民工政治參與的最大障礙。因此,要引導(dǎo)和促進農(nóng)民工的政治參與,必須變革制度,消除農(nóng)民工政治參與中的制度障礙。

關(guān)鍵詞農(nóng)民工 政治參與 邊緣化 制度

中圖分類號:D621 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-187-02

隨著我國社會轉(zhuǎn)型的進一步加快和全面建設(shè)小康社會的展開,大批農(nóng)民開始離開農(nóng)村來到城市做工,從而形成數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體。農(nóng)民工作為社會一員,本應(yīng)享受和其他公民同樣的政治參與權(quán)利。但是現(xiàn)實中農(nóng)民工政治參與卻由于諸多因素的制約,不能順利進行,出現(xiàn)了政治參與邊緣化的現(xiàn)象。事實表明,如果龐大的農(nóng)民工群體不能根據(jù)自己的意愿參與政治活動,表達和實現(xiàn)自己的合理利益,就會嚴重影響社會和政治穩(wěn)定。為此,本文擬對農(nóng)民工政治參與的制度障礙以及化解障礙的對策進行探討。

一、有關(guān)概念界定

政治參與,又稱參與政治,是指公民以及各種社會團體和組織按照一定的法律程序,參與和影響政府公共政策的制定與實施,參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的各種政治行為。政治參與的核心是通過參與影響政治過程,特別是影響政府的決策過程。政治參與的實質(zhì)是公民運用自己的政治權(quán)利和資格,影響政治體系對社會資源的分配,以獲取自己的政治利益。

當前農(nóng)民工政治參與呈現(xiàn)出邊緣化的狀態(tài)。表現(xiàn)為:農(nóng)村是農(nóng)民工的戶口所在地,村民自治和村委會選舉是農(nóng)民參政的主要渠道,但是他們參與的主動性和積極性并不高;城市是農(nóng)民工生活和工作的地方,與農(nóng)民工的利益有著密切的關(guān)聯(lián),農(nóng)民工希望能夠參與城市的管理,表達自己的利益,但是他們又不能很好地參與城市的管理。換言之,農(nóng)民工政治參與邊緣化從空間上來說,就是農(nóng)民工上不能參與城市的社會政治事務(wù),下不去參加戶口所在地農(nóng)村政治選舉事務(wù),既處于城市政治參與的邊緣,又處于農(nóng)村政治參與的邊緣。

二、農(nóng)民工政治參與的制度障礙

制度乃是一個社會的游戲規(guī)則。更嚴謹?shù)卣f,制度是人為制定的限制,用以約束人類的互動行為。正如鄧小平所說,“ 制度是決定因素”,“ 制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”農(nóng)民工政治參與的障礙很多,既有經(jīng)濟障礙、文化障礙,又有制度障礙。其中,以戶籍制度為核心的一系列排斥性、歧視性制度安排,是阻礙農(nóng)民工政治參與的關(guān)鍵所在。

(一)戶籍制度的排斥是導(dǎo)致農(nóng)民工政治參與邊緣化的根本原因

當前我國城市管理體系仍是以戶籍制度為基礎(chǔ)的,受戶籍制度所限,盡管農(nóng)民工居住生活在城市,從事的是非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但是身份仍然是農(nóng)民,戶口仍在農(nóng)村。他們是亦城亦鄉(xiāng),亦工亦農(nóng),非城非鄉(xiāng),非工非農(nóng)的邊緣人?，F(xiàn)有的戶籍制度成為農(nóng)民工平等地享受政治權(quán)利、參與政治的最大障礙。因為身份特殊,農(nóng)民工在政治參與方面就產(chǎn)生了一個現(xiàn)實困境:一方面農(nóng)民工離家遠,幾乎沒人愿意為了參加農(nóng)村的選舉投票而疲于奔波,他們基本上都放棄了農(nóng)村的政治參與權(quán);另一方面,農(nóng)民工務(wù)工城市又把他們排除在政治參與之外。1983年通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》中有這樣的內(nèi)容:“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住,不能回原選區(qū)參加選舉的,經(jīng)原居住地的選舉委員會認可,可以書面委托有選舉權(quán)的家屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的,在取得原選區(qū)選民資格的證明后,可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉?！钡?農(nóng)民工離家遠,收入低,幾乎沒人愿意為了參加城市選舉投票而花錢、花時間回農(nóng)村辦理選民資格證明。他們對農(nóng)村的情況并不了解,即使委托他人投票選舉也很盲目。于是,出現(xiàn)了農(nóng)民工既沒有參加農(nóng)村選舉,又沒有參加城市選舉的“真空”地帶,“兩不靠”使農(nóng)民工成為被民主政治遺忘的一個群體。

(二)社會保障制度的不完善加大了農(nóng)民工政治參與的顧慮

現(xiàn)行戶籍制度與公民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利直接掛鉤。農(nóng)民工由于無法取得城鎮(zhèn)居民身份,也不能與城鎮(zhèn)居民享受同樣的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房補貼等待遇。沒有本地戶籍的農(nóng)民工一直是作為外來人口或暫住人口看待的,而不管其在城市居住多久,從事什么職業(yè)。他們始終沒有被納入城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的社會保障體系。這些不公平待遇極大的挫傷他們參與政治的積極性,加大他們政治參與的顧慮。他們事實上被排斥在城市政治生活之外,淪為城市社會的邊緣群體,處于邊緣狀態(tài)。即便在一些經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū),初步建立了農(nóng)民工社會保障體系,但由于體制的不完善、農(nóng)民工流動頻繁與保險關(guān)系無法轉(zhuǎn)移接續(xù)的矛盾的存在,也導(dǎo)致現(xiàn)行社會保障制度在農(nóng)民工群體中難以真正運行,出現(xiàn)諸多問題。比如:維護農(nóng)民工權(quán)益的主體缺位、保障力度不足、農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老風險沒有相應(yīng)的化解機制和維權(quán)機制等問題。導(dǎo)致農(nóng)民工對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任。據(jù)統(tǒng)計,數(shù)以億計的中國流動農(nóng)民工,參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右,醫(yī)療保險平均參保率為10%左右,而這些為數(shù)不多的參保者,因未能真正享受優(yōu)惠待遇,也正紛紛退保,隨之他們的政治參與權(quán)也就被架空。

(三)“內(nèi)生型”政府決策體制羈絆農(nóng)民工政治參與的積極性

農(nóng)民工要參與政治、影響政府決策或其他公共管理活動,一個前提條件就是能夠順利、充分地表達自己的利益要求與意愿。然而,在中國目前這種“內(nèi)生型”的政府決策體制下,農(nóng)民工的利益表達與政治參與就難免受到一定阻礙。所謂“內(nèi)生型”政府決策體制,就是說政府決策過程的利益表達與綜合“主要不是由社會互動過程來進行的,而是由政府內(nèi)部的權(quán)力精英來確認的。”也就是與多元決策體制不同,在中國的精英決策體制下,權(quán)力精英在政府決策過程中起著決定性作用,社會力量對決策的影響很小。因此,農(nóng)民工的利益要求能不能在決策中得到反映,并不取決于農(nóng)民工自身的愿望與政治參與,而主要取決于政府權(quán)力精英能否給予確認與重視。雖然,這幾年農(nóng)民工權(quán)益保障問題一直是社會關(guān)注的焦點,也是每年“兩會”期間代表們討論的重要議題之一。一些地方政府的權(quán)力精英出于發(fā)展本地經(jīng)濟的需要,出于“為政一任,造福一方”的職業(yè)良知與政治責任,也對農(nóng)民工的權(quán)益保障與利益訴求問題給予了高度的重視。如浙江義烏市就進行了城鎮(zhèn)外來人口直接選舉人大代表的嘗試。在2001年、2002年鎮(zhèn)、市兩級人大換屆選舉中,共選舉產(chǎn)生外來人員市人大代表11名、鎮(zhèn)人大代表7名,切實保障城鎮(zhèn)外來人口在“第二故鄉(xiāng)”做主人的權(quán)利。但是,在目前屬地管理體制下,地方權(quán)力精英面臨的政治壓力主要來自于本地的利益結(jié)構(gòu),而很少有來自于農(nóng)民工這一社會弱勢群體的壓力。因此,從總體上說,當前城市政府的權(quán)力精英往往注重維護城市本地人口的狹隘利益,在農(nóng)民工政治參與機會與渠道等方面政策的規(guī)定和管理方面相對不足,農(nóng)民工的政治權(quán)益保護與利益表達需求就很難得到真正的重視。目前,我國對農(nóng)民工管理的總方針可以概括為:“分類引導(dǎo),合理調(diào)控,熱情服務(wù),加強管理”。但從實際情況來看,城市政府對農(nóng)民工的管理雖然有了若干改進,但基本理念還是陳舊的:重視用經(jīng)濟的、行政的處罰手段,必要的保護、服務(wù)的工作跟不上,忽視他們的權(quán)利要求。政府長期的職能缺位,使得農(nóng)民工本來就少的政治參與渠道更為狹窄。另外,政府部門嚴重忽視農(nóng)民工的利益保障。當農(nóng)民工利益受到侵犯時,各級政府管理部門經(jīng)常相互推諉,相反,工商、稅務(wù)、治安管理人員對農(nóng)民的查抄、罰款卻是經(jīng)常性的?？梢哉f政府的政策導(dǎo)向在一定程度上更有利于保護市民的利益、雇主的利益而不是農(nóng)民工的利益。這就加劇了農(nóng)民工與主體社會的分離,也間接切斷了農(nóng)民工的政治參與。

三、變革制度化解障礙

要引導(dǎo)和促進農(nóng)民工的政治參與,必須變革制度,消除農(nóng)民工政治參與中的制度障礙。

(一)徹底改革戶籍制度

雖說目前我國的戶籍制度己經(jīng)有所松動,但改革步伐遲緩,帶有局限性,小城鎮(zhèn)戶口易辦理,但吸引力小。大中城市戶口難落實,辦理門檻過高,致使農(nóng)民工市民化受阻,對其政治參與造成負面影響。因此,只有徹底改革戶籍制度,才能將農(nóng)民工從土地的羈絆中解脫出來,讓農(nóng)民工享有與城里人平等的政治民主權(quán)利,真正擁有當家作主的政治地位。當務(wù)之急是要突破戶籍制度的民主政治權(quán)利屬地原則,徹底剝離戶籍制度所附加的諸多經(jīng)濟政治功能,實行戶籍制度的城鄉(xiāng)一體化管理。這是消除對農(nóng)民工身份歧視和使之有效進入國家政治生活的根本所在。應(yīng)采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則,實行以居住地劃分城市戶口和農(nóng)村戶口,以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。實行以固定住所和穩(wěn)定收入為依據(jù)申報城市戶口的政策,盡快以導(dǎo)向性的準入條件替代硬性的進城人口指標控制,徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu),逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙并建立起城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。

(二)構(gòu)建現(xiàn)代社會保障制度

只有建立覆蓋農(nóng)民工的現(xiàn)代社會保障體系,才能體現(xiàn)社會保障制度的公平性,才能使農(nóng)民工無后顧之憂地投入到城市政治生活中去。在進行農(nóng)民工社會保障制度的設(shè)計時,既要考慮到與現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障制度的銜接,也要考慮到這一群體的流動性相對較強的特點,保證己進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療個人帳戶的全國可轉(zhuǎn)移性,特別是與農(nóng)村社會保障體系的有機銜接。同時將市場機制更多地引入社會保障體系,發(fā)揮商業(yè)保險不受區(qū)域限制,比較靈活方便的作用,推進農(nóng)民工保險的開發(fā)。鑒于農(nóng)民工的特殊性,建立農(nóng)民工社會保障制度應(yīng)著重考慮以下幾方面:首先,要建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度;其次,要建立針對進城農(nóng)民工的醫(yī)療和大病保障制度;第三,為進入城鎮(zhèn)落戶并將承包土地一次性出讓的農(nóng)民提供最低生活保障;第四,建立針對進城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度。另外,在農(nóng)民工失業(yè)和生育保險制度方面也應(yīng)該積極地采取有效措施,在有條件的時候,逐步實施。采取一定途徑分批分步驟地吸納農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)社會保障體系。總之,只有通過加入城市社會保障體系,消除農(nóng)民工政治參與的后顧之憂,他們才可能有時間、精力和熱情參與政治,從而有效激發(fā)農(nóng)民工政治參與的主動性和積極性。

(三)實施積極的管理政策

政府在擴大農(nóng)民工政治參與中承擔著重要角色,除了改革完善、制定相關(guān)政策外,還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能,深化服務(wù)功能,轉(zhuǎn)變觀念,實行積極的農(nóng)民工管理政策。城市政府要注意轉(zhuǎn)變城市管理中的本位觀念,消除對農(nóng)民工的偏見和歧視。,要充分關(guān)注農(nóng)民工的正當利益和需求,力求把握農(nóng)民工的特殊需要,在對農(nóng)民工管理過程中必須融管理于服務(wù)之中。要將農(nóng)民工納入城市政府的服務(wù)和管理范疇,牢固樹立農(nóng)民工是新產(chǎn)業(yè)工人的觀念,為農(nóng)民工提供必要的服務(wù)和保障,創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境和良好的生活和工作環(huán)境,給予與本地居民相同的待遇并實行統(tǒng)一管理。同時,有關(guān)政策和法規(guī)應(yīng)該讓農(nóng)民工享受與城市居民一樣的待遇,特別是政治待遇。這既可以使農(nóng)民工在主觀上逐漸養(yǎng)成對城市的認同感和歸宿感,又便于客觀將農(nóng)民工的管理加入城市管理系統(tǒng),從而為其在城市中的政治參與提供良好的基礎(chǔ)。

同時,針對農(nóng)民工的特殊情況,進行制度創(chuàng)新,對農(nóng)民工政治參與的內(nèi)容、方式、途徑要有明確規(guī)定,并用法律的形式將其固定下來,做到有章可循,依法參與,為農(nóng)民工參與城市管理和維護自身權(quán)益提供制度保障。同時,還應(yīng)修訂相關(guān)法規(guī),政策的制定要尊重和保護農(nóng)民工的利益,讓農(nóng)民工在城市有廣泛的政治參與,擁有公共事物信息的知情權(quán)和經(jīng)濟利益的表達權(quán),政治決策的參與權(quán),參與城市社區(qū)公民的選舉和被選舉權(quán)。通過完善和創(chuàng)新制度,逐步提高我國農(nóng)民工政治參與的制度化水平,為社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展提供一個良好的政治局面。

總之,引導(dǎo)和促進農(nóng)民工政治參與是一項長期而復(fù)雜的工程,需要社會各方共同努力。

注釋:

道格拉斯·諾斯.制度變遷與經(jīng)濟成就.臺北:時報文化出版正業(yè)公司.1994.

鄧小平文選.北京:人民出版社.1994.

胡偉.政府過程.杭州:浙江人民出版社.1999.

邵德興.當前城市外來人口政治參與的若干難點分析.中共杭州市委黨校學報.2004.